La pertinaz persistencia de la pobreza, del desempleo y del subempleo es un problema con el que los profesionales del desarrollo y los encargados de tomar las decisiones continúan tropezando incluso después de más de medio siglo de iniciativas en pro del desarrollo. Mientras 1 300 millones de personas de todo el mundo (lo que equivale a alrededor de una tercera parte de la población mundial) están viviendo con ingresos inferiores a un dólar EE.UU. por día, mil millones de los 3 mil millones de personas que constituyen la fuerza laboral están en condición de subempleados o desempleados. Además de los 169 millones de desempleados y de los 850 millones de trabajadores subempleados, hay alrededor de 50 millones de personas que ingresan anualmente al mercado del trabajo en busca de empleo, con perspectivas no muy brillantes para muchos de ellos. Por otro lado, el único (o principal) recurso con que cuentan los pobres es a menudo su proprio trabajo. Por lo tanto, el empleo sigue siendo el mejor camino para salir de la pobreza. Para romper el círculo vicioso de la pobreza, los pobres (especialmente en los países en desarrollo) necesitan tener acceso a un empleo decoroso capaz de generar ingresos adecuados.
Hay diferentes estrategias que se pueden pensar para la creación de empleos. Podría centrarse la atención en el crecimiento económico y esperar que el empleo surja como consecuencia. Una segunda estrategia podría ser la de añadir un componente social a la política económica en la forma de programas de seguridad social. Dichos programas de socorro y asistencia a corto plazo pueden ayudar a los pobres durante un tiempo, pero a menudo es poco lo que hacen para mejorar su situación en forma permanente. Una tercera estrategia podría consistir en vincular expresamente los programas del empleo con el crecimiento económico, colocando la problemática del empleo en el centro mismo de la política de inversiones. La adopción de métodos basados en la mano de obra y aplicados a la construcción de infraestructuras puede servir para establecer este vínculo, ya que la inversión en servicios básicos tales como caminos, riego, mercados, viviendas y escuelas contribuye al crecimiento a la vez que crea empleos para los pobres. Esta estrategia de inversión y crecimiento favorecería a la población pobre mediante la creación de empleos que reducirían la pobreza, a la vez que prestaría servicios muy necesarios. La inversión pública (en obras de infraestructura) podría jugar un papel importante en este enfoque.
La elección del sector de infraestructuras y construcción como un punto de entrada estratégico y el elemento catalizador de un crecimiento que favorezca a los pobres se basa en varios factores. Primero, la infraestructura es crucial para la inversión y el crecimiento económico en otros sectores. Segundo, el peso relativo de este sector en la economía global es muy elevado, especialmente en los países en desarrollo. Por ejemplo, la construcción de infraestructuras representa entre el 3 y el 8 por ciento del PIB. Una gran proporción de las inversiones públicas (algunas veces hasta el 70 por ciento) va a este sector. El Banco Mundial calcula que se gastan anualmente 200 mil millones de dólares EE.UU. en nuevas infraestructuras. Tercero, la gama de opciones tecnológicas disponibles para este sector es muy amplia. Por ejemplo, el porcentaje de los costos de maquinaria en los costos totales de la construcción de caminos no asfaltados podría variar entre el 30 y el 80 por ciento, mientras que el de la mano de obra podría oscilar entre el 10 y el 60 por ciento.
El potencial de empleo de estos proyectos de infraestructura es vasto, pero muchas veces no se traduce en realidad. Muchos proyectos requieren una utilización intensiva de maquinaria y, frecuentemente, el recurso a contratistas extranjeros. Esto significa que el dinero sale del país y que se aprovecha poco a los trabajadores locales.
Mientras las tecnologías de uso intensivo de maquinaria pueden ser necesarias para la construcción de aeropuertos, autopistas o puentes pesados, para infraestructuras más básicas se puede recurrir a tecnologías de gran densidad de mano de obra que ofrecen ventajas importantes.
"Método de gran densidad de mano de obra" es una expresión utilizada por la OIT para describir una tecnología competitiva en la que se hace un uso óptimo de la mano de obra como recurso predominante en los proyectos de infraestructura, a la vez que se asegura la eficacia en función de los costos y la salvaguardia de la calidad.
Estudios comparativos de proyectos de gran densidad de mano de obra y proyectos de alto coeficiente de maquinaria han demostrado que los primeros:
Utilizando un modelo de simulación macroeconómico para calcular el impacto de una determinada cantidad de inversiones adicionales en la economía de Madagascar, un estudio de la OIT calculó los efectos diferentes de los métodos de gran densidad de mano de obra y de los de alto coeficiente de maquinaria en las principales variables económicas, es decir la producción, el consumo, el empleo, la finanza pública, el comercio exterior.
El análisis demuestra claramente las ventajas del método de gran densidad de mano de obra en cuanto a la reducción de la pobreza, ya que es un 30 a 80 por ciento más barato. El empleo adicional que previsiblemente podría crearse mediante una inversión pública de 50 mil millones de francos malgaches (Fmg) es dos veces y medio mayor que el de una inversión semejante en una infraestructura basada en maquinaria. El aumento de los ingresos y del consumo podría ser también de dos veces y medio en el caso de una infraestructura basada en la mano de obra. Con este método, el impacto directo positivo en la balanza de pagos sería superior en alrededor de un 30 por ciento.
En 1995, los proyectos de gran densidad de mano de obra crearon 12 000 empleos directos y 23 000 indirectos (equivalentes a trabajos de jornada completa). Estas cifras deberían compararse con los 17 000 empleos que hay en la zona franca y el total de 77 000 empleos en el sector estructurado.
Trabajando en estrecho contacto con los gobiernos, el sector privado, las organizaciones de empleadores y trabajadores, y las asociaciones comunitarias, los programas de infraestructuras de gran densidad de mano de obra de la OIT tratan de orientar las inversiones en infraestructuras a la creación de niveles más altos de empleo productivo mediante la aplicación de tecnologías basadas en la mano de obra. La mayor parte de los proyectos son ejecutados por empresas privadas locales que se proponen para contratos públicos. También se fomenta cada vez más un enfoque comunitario en el que se promueve a las asociaciones comunitarias para que se hagan cargo de los proyectos. Con el fin de alcanzar el objetivo de la creación de empleos mediante tecnologías basadas en la mano de obra aplicadas a infraestructuras, los programas de la OIT realizan actividades de diferentes tipos y a diferentes niveles. Algunos ejemplos:
- programas de capacitación en técnicas basadas en la mano de obra ofrecidos a pequeños y medianos contratistas/empresas interesados;
- capacitación del personal de organismos pertinentes y a ingenieros consultores para que puedan reorientar sus funciones en consonancia con los métodos basados en la mano de obra.
En el decenio pasado, el Programa de la OIT ha ayudado a más de 40 Estados Miembros a promover empleos sostenibles mediante inversiones en infraestructuras. Los programas de inversiones, en los que la OIT ha participado directamente a través de actividades de demostración y de creación de capacidad, han generado aproximadamente un millón de empleos directos y cerca de 2 millones de empleos indirectos.
Estos proyectos han contribuido a mejorar la infraestructura básica en muchos países, particularmente en el Africa subsahariana, donde se realiza el 80 por ciento de las actividades. Al mismo tiempo, la OIT está aumentando sus iniciativas en Asia y América Latina.
Las posibilidades de aplicación de este método en los países que están saliendo de situaciones de crisis son muy evidentes, y van desde la reconstrucción de infraestructuras dañadas y la creación de empleos para las personas desplazadas y los ex combatientes hasta la creación de empleos después de las pérdidas masivas de empleo causadas por la crisis económica. Camboya constituye un buen ejemplo de cómo la inversión en infraestructuras basadas en la mano de obra puede contribuir a la creación de empleos así como a la reconstrucción y el desarrollo a más largo plazo. Después de la reciente crisis económica en Asia oriental y sudoriental, algunos países se valieron de este método como instrumento para crear empleos.
En 1997, el Programa de caminos secundarios de gran densidad de mano de obra contrató a unos 6 500 trabajadores, de los cuales el 20 eran mujeres. Desde 1989, el programa ha rehabilitado 2 396 kilómetros de caminos secundarios y creado nuevos empleos para operaciones de mantenimiento. Los trabajos son realizados por 29 "brigadas" de obreros distribuidas en todas las provincias del país. Cada brigada emplea de 150 a 250 obreros, es gestionada a nivel local y trabaja con una maquinaria ligera indispensable para salvaguardar la calidad del trabajo.
Para más información, dirigirse a: Sr. Rizwanul Islam, Director del Departamento de recuperación y reconstrucción, OIT, 4 route des Morillons CH-1211 Ginebra 22.
C. electrónico:
islam@ilo.org,
tel.: +41 22 799 75 39,
facsímile: +41 22 799 64 89