Publicado el 11 de diciembre de 1998
preparado por Nwanze Okidegbe
Banco Mundial
El mandato del Banco Mundial es ayudar a sus clientes a reducir la pobreza y a mejorar los niveles de vida mediante un crecimiento y una inversión sostenibles basados principalmente en la gente. Este mandato no se puede alcanzar a menos que se mantenga y mejore el desarrollo rural, en general, y las prósperas economías agrícolas, en particular. El desarrollo rural sostenible es esencial también para realizar los enormes desafíos de reducir la pobreza y el hambre, acelerar el crecimiento económico, incrementar la producción mundial de alimentos y detener la degradación de los recursos naturales. El principal objetivo de la estrategia del Banco para el sector rural, Rural Development: From Vision to Action, es aumentar la toma de conciencia acerca de estos retos e incorporarlos en los programas nacionales e internacionales de desarrollo. Asimismo, propone una nueva manera de hacer negocios para resolver las difíciles empresas decisivas de proporcionar alimentos para todos, aumentar los ingresos rurales, disminuir la pobreza y aprovechar los recursos naturales en modo sostenible.
El Presidente del Banco Mundial reconoce la necesidad de convertir la estrategia para el sector rural en acciones concretas. Con esta finalidad, el personal encargado del sector rural del Banco Mundial ha elaborado programas focalizados que tienen por objeto acelerar considerablemente el desarrollo agrícola y rural mediante esfuerzos consolidados entre el Banco y otros donantes y colaboradores. Aunando la voluntad política, y la aplicación rigurosa de las prácticas óptimas, a la experiencia que proporcionen los programas focalizados se pretende demostrar lo que es posible realizar para alcanzar los objetivos de mejorar la seguridad alimentaria y reducir la pobreza a nivel regional y mundial. El Banco está prestando apoyo a los programas focalizados gracias a los nuevos recursos proporcionados por su Pacto Estratégico.
Los países y las regiones varían mucho con respecto a sus economías y a sus necesidades de desarrollo. Al reconocer que no es posible adoptar un único enfoque de desarrollo rural para todos los países y regiones, el documento sobre la estrategia para el sector rural solicita acciones fundamentales que se basen en el patrimonio de los países o regiones, la distribución de los bienes, el funcionamiento de los mercados y los sistemas de incentivos. (En el Apéndice 1 de Rural Development: From Vision to Action figura una descripción detallada de los programas focalizados). Las acciones fundamentales se centran en: a) fortalecer las estrategias rurales nacionales y subregionales; b) mejorar la calidad de la cartera rural del Banco; c) elaborar y llevar a cabo métodos nuevos y obtener resultados, tanto por lo que respecta a los servicios ofrecidos en el sector crediticio, como de otros tipos; y d) crear nuevas alianzas y reforzar las ya existentes. A continuación figuran resúmenes acerca de los programas focalizados que se han iniciado en 18 países, junto con los resultados obtenidos gracias a su puesta en marcha.
Aumentar la productividad agrícola es una prioridad urgente en Africa. La población está creciendo rápidamente y se prevé que las necesidades de alimentos se duplicarán en los próximos 30 años. Más del 70 por ciento de los pobres vive en zonas rurales. La agricultura es la principal fuente de ingresos y de empleo y contribuye en más del 30 por ciento del PIB en muchos países africanos. El problema es muy grande en cuanto el aumento de los insumos tendrá que derivar más del incremento de los rendimientos que el de las superficies, ya que la mayor parte de las tierras de labranza están ya cultivadas.
En los programas focalizados africanos se pone de relieve la necesidad de acelerar un crecimiento agrícola muy compartido (Guinea, Madagascar, Malawi, Malí y Uganda). Los objetivos son alcanzar un rápido crecimiento agrícola de al menos el 4 por ciento anual, fomentar una estrategia común para mejorar la economía rural y promover programas crediticios que produzcan cambios sistemáticos.
La región está teniendo adelantos satisfactorios en sus actividades rurales. Los programas de desarrollo rural se centran en el desarrollo participativo, la terminación de las reformas institucionales y políticas necesarias, la intensificación agrícola y la reforma agraria, así como en la nueva orientación de los proyectos en curso hacia unos cuantos programas nacionales. La cartera pendiente consiste principalmente en servicios agrícolas y en inversiones rurales no agrícolas. Se han conseguido progresos considerables en el establecimiento de dos centros de excelencia técnica (uno en Harare para el Africa meridional y otro en Abidjan para el Africa occidental), con la estrecha colaboración de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), la Unión Europea (UE) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Los centros, como el RUTA en América Latina, serán unidades de servicio eficaces en función de los costos orientadas hacia los clientes, que prestarían apoyo a los países en la preparación y ejecución de los proyectos, el fortalecimiento institucional, el desarrollo de estrategias rurales, la formulación de políticas y la capacitación. Funcionarán como centros de coordinación para los asociados de las instituciones bilaterales y multilaterales y de los países miembros que obtienen los préstamos, incluyendo los instrumentos para mejorar la calidad de la asistencia al desarrollo, aumentar el impacto de las operaciones facilitadas por los donantes en el desarrollo y fortalecer la coordinación de los mismos.
La formulación de estrategias rurales en Guinea, Madagascar, Malí y Uganda, así como los estudios sectoriales en Malawi, están procediendo de acuerdo con el programa. Una de las entusiasmantes iniciativas que se han creado en el marco del programa es el desarrollo rural participativo en Uganda, que inició apenas en agosto de 1997 y que actualmente abarca a 250 comunidades. Este programa utiliza servicios de extensión para ayudar a estas comunidades a identificar sus necesidades en los sectores de la agricultura, la salud, la educación y las infraestructuras y hacer que los gobiernos locales sean los responsables de satisfacerlas.
La actual crisis económica ha provocado un cambio en las prioridades hacia las operaciones de rápido desembolso y la adaptación del trabajo económico y sectorial a las necesidades nacionales. Los efectos de El Niño también influyeron en los programas, por ejemplo en el caso de un préstamo de emergencia que se concedió a Papua Nueva Guinea. Un estudio independiente de la cartera general ha provocado la reestructuración de los proyectos improductivos y está contribuyendo a mejorar el funcionamiento de la asistencia al desarrollo.
En Asia oriental y el Pacífico, el programa se centra en la formulación de estrategias rurales para Viet Nam y en el análisis de las opciones para conseguir la seguridad alimentaria a largo plazo en China y Filipinas. Se hace hincapié en crear, junto con la CFI (Corporación Financiera Internacional), nuevas maneras de financiar agroindustrias, reformar pragmáticamente las instituciones paraestatales y abordar la competencia regional y de los donantes.
En vista de la revaluación de las prioridades regionales, se suspendieron los trabajos en los dos estudios regionales, que originalmente se habían acordado en el marco del Pacto Estratégico, uno sobre los sistemas de producción agrícola de tierras altas y el otro sobre comercialización y elaboración agrícola. Esto liberó unos 300 000 dólares EE.UU. que se están ahora utilizando para labores sobre formulación de estrategias en Viet Nam y Filipinas.
Se está realizando en China un estudio general sobre las políticas estratégicas y las cuestiones institucionales del sector rural. Este es un trabajo mucho más amplio del que se había previsto originalmente, y es el resultado de la voluntad de China de aumentar rápidamente el desarrollo rural y reducir la pobreza en el sector agrícola. También se está reestructurando la cartera rural de China, incluido el Proyecto de Comercialización y Distribución de Cereales.
Se está por completar en Viet Nam un análisis de las políticas sobre recursos naturales y agrícolas. El estudio constituirá el marco de los proyectos de inversión participativa que tendrán por objetivo la reducción de la pobreza. El trabajo económico y sectorial ha sido muy participativo. En el país se celebraron con regularidad seminarios en los que se divulgaron los progresos alcanzados. Los asesores vietnamitas prepararon algunas secciones y examinaron otras. El esfuerzo concentrado del país permitió un método participativo de las labores mucho más rápido de lo que hubiera sido posible de otro modo.
En Filipinas, la estrategia sobre desarrollo rural se ha completado y examinado, tanto a nivel local como central, con la participación de los funcionarios oficiales, los miembros de la sociedad civil y la comunidad de donantes. Es preciso crear nuevas alianzas para consolidar los beneficios y aplicar algunas de las recomendaciones. Se ha puesto mayor énfasis en el proceso de paz en Mindanao y se han creado las oportunidades para que los antiguos "rebeldes" participen en las principales actividades económicas a través de las inversiones en la infraestructura rural y social y en los proyectos basados en la comunidad. Se han realizado esfuerzos notables para obtener el consenso de la comunidad de donantes respecto a la dirección estratégica para el desarrollo rural en Mindanao.
Se está preparando una estrategia de desarrollo rural general para abordar la cuestión del comportamiento variable de la región en el desarrollo rural. Algunos países de la región están emprendiendo reformas institucionales y macroeconómicas con mayor rapidez que otros: los países que han tenido un progreso más rápido están demostrando también un crecimiento rural y agrícola más acelerado. En algunos países, el sector está caracterizado por reformas políticas lentas (sobre todo la relativa a la tenencia de la tierra), la liberalización inadecuada de la distribución de insumos y los sistemas de comercialización, así como una base de recursos naturales deteriorada. La estrategia para el sector rural de la región recomendará un nivel mínimo de reformas económicas como requisito previo para futuros préstamos cuantiosos por concepto de inversiones para el desarrollo rural.
En Europa y Asia central el objetivo es prestar asistencia a Albania, Armenia, Georgia y Ucrania en el desarrollo de sus estrategias nacionales y analizar las cuestiones relativas a las políticas agrícolas entre los países que tratan de entrar en la Unión Europea. El objetivo de los programas en la región es basar la financiación rural en un umbral gradual de sensibilidad a la reforma política, buscando los medios de acelerar la reestructuración de las explotaciones agrícolas y de las agroindustrias y convencer a los aspirantes a entrar en la Unión Europea a que no introduzcan políticas parecidas a las PAC (Políticas agrícolas comunes).
La estancada reforma de la tenencia de la tierra de Ucrania ha provocado retardos considerables en el objetivo de trabajo propuesto en el marco del Pacto Estratégico. En base a los recientes exámenes realizados conjuntamente con el gobierno, se señala que las perspectivas de reforma son mejores en el futuro. No obstante, los recursos del Pacto Estratégico para Ucrania se redujeron un 50 por ciento, de conformidad con la Junta del Sector Rural, y los fondos se asignaron nuevamente a programas que se realizan en Georgia, Armenia y Albania y a iniciativas regionales sobre adquisición de conocimientos agrícolas. Está teniendo progresos positivos el estudio sobre las consecuencias del acceso a la Unión Europea de algunos de los países de la región.
A pesar de la rápida "urbanización de la pobreza", son todavía por lo menos 19 los países de América Latina y el Caribe en los que la mayoría de los pobres son campesinos; la pobreza rural está muy relacionada con la identidad étnica y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Se han alcanzado progresos notables en la definición de prácticas óptimas relativas a la descentralización, a la mejora de la eficacia y la intensidad de la utilización de los recursos naturales y en la ejecución de programas que benefician a los pobres. La región está bien equipada para llevar a cabo métodos pragmáticos de alivio de la pobreza rural. Se está prestando asistencia a los programas de reforma agraria que apoyan el mercado, los modos de proporcionar infraestructuras rurales a nivel de la comunidad, y un mayor interés de la comunidad en la toma de decisiones.
En América Latina y el Caribe el objetivo es reducir la pobreza rural en el sur de México, el norte de Brasil y en Guatemala, así como colaborar con la Unidad Regional para la Asistencia Técnica (URAT) en el sector agrícola, que tiene sede en Guatemala. Se hace hincapié en favorecer la asignación de los recursos y en reducir la pobreza a través de la reforma agraria, la eliminación de las políticas contra los pequeños agricultores y la disposición de programas focalizados para grupos específicos. También se resalta el aprovechamiento de los recursos naturales y el empleo de procedimientos basados en la comunidad y en las prácticas sostenibles de producción.
Los fondos del Pacto Estratégico se están empleando para realizar nuevos proyectos que se ocupen de la pobreza rural en Brasil y Guatemala. Los Directores Ejecutivos del Banco Mundial han aprobado ya dos de ellos. Se ha comenzado la experimentación de un proyecto de microfinanciación en el norte de Brasil. En Guatemala se ha realizado una encuesta sobre empresas rurales que se está examinando ahora, como preparación de un informe sectorial sobre financiación rural. En México se ha llegado a un acuerdo con el Gobierno sobre descentralización en el marco de un programa de apoyo institucional financiado por el Pacto Estratégico. La URAT comienza una fase de tres años, añadiendo a Brasil en su lista de clientes, e incrementando su programa mediante la contratación de un especialista en cuestiones autóctonas.
El recurso más escaso del Medio Oriente y del Norte de Africa es el agua, y el desafío abrumador es aumentar la eficiencia de la utilización del agua en el sector agrícola. Los gravámenes del agua son simbólicos y las operaciones y el mantenimiento que se realizan en este sector son inadecuados a causa de la escasa participación de los usuarios. Es preciso emprender acciones urgentes que la región ha solicitado a través de una serie de operaciones de inversión en el sector hídrico.
En el Medio Oriente y Norte de Africa el objetivo es formular y llevar a cabo una estrategia rural en Marruecos y analizar los asuntos relacionados con el aprovechamiento y asignación del agua en toda la región. Se hace hincapié en el aumento de la eficacia de la utilización del agua en la agricultura, mejorando la ordenación de los recursos hídricos, aumentando la competitividad de la agricultura mediante el diseño de programas eficaces de consumo alimentario para grupos específicos, así como aumentando las inversiones en la ordenación de las cuencas hidrográficas para la conservación de suelos y aguas.
Las actividades realizadas en Marruecos están teniendo buenos resultados. Están en una fase bastante avanzada en el país la difusión del Informe sobre la estrategia de desarrollo rural en Marruecos y la obtención de consenso acerca de temas fundamentales. Con el apoyo del Banco, el gobierno ha preparado un proyecto de ley agrícola en concordancia con el Pacto. En Egipto se celebró un seminario regional en junio, en el contexto de la iniciativa de promoción de aguas agrícolas del Pacto Estratégico, y otro en Jordania en septiembre de 1998. Asimismo, se están obteniendo buenos progresos en la difusión de la estrategia sobre el agua en Yemen y la que está en elaboración en Túnez. En general, se han programado las actividades promovidas por el Pacto Estratégico sobre cuestiones hídricas en la región.
En Asia meridional, la pobreza, la malnutrición y la degradación de los recursos naturales están muy difundidas. Se están afrontando estos problemas. Muchos de los países tienen elementos de estrategias para el desarrollo rural que necesitan integrarse a los esfuerzos que se realizan para abrir la economía regional y a la necesidad de un planteamiento general en el sector de la baja productividad agrícola, los escasos recursos humanos de base e infraestructuras físicas e institucionales insuficientes. En conjunto, se están teniendo adelantos en la planificación participativa y el interés de la comunidad en el desarrollo, la definición de funciones gubernamentales apropiadas y la inclusión del alivio de la pobreza y de medidas de aprovechamiento de los recursos naturales en las actividades planeadas para aumentar la productividad.
En Asia meridional, el objetivo es integrar las distintas actividades existentes en una estrategia multisectorial agrícola para Bangladesh, así como elaborar un estrategia de desarrollo rural general para India. Se hace hincapié en reducir la pobreza mediante la reforma de políticas que están en contra de la mano de obra, el desarrollo rural y la ordenación de cuencas hidrográficas; acelerar la terminación de las reformas de políticas comerciales, incluidos los mercados de insumos y productos; y mejorar la ordenación de los recursos hídricos y la resolución de controversias.
En Bangladesh, están en fase avanzada las labores sobre la elaboración de una estrategia general para el desarrollo rural. Se están realizando progresos en tratar las cuestiones institucionales y de planificación en el sector hídrico. Se está prestando una mayor atención a la ordenación de los recursos naturales y al alivio de la pobreza rural.
En India se han utilizado recursos del Pacto Estratégico para entablar un diálogo más amplio sobre las opciones del desarrollo en el sector rural y difundir una serie de resultados sobre los trabajos realizados en ese sector. La concentración de nuevos préstamos en los Estados que apoyan el sector público y la reforma fiscal ha producido más políticas de préstamo rural, a la vez que aún se permiten nuevas labores importantes en el alivio de la pobreza y la explotación de tierras para los países que no están incluidos en los programas focalizados.
La puesta en marcha de los trabajos de los proyectos focalizados varía según las regiones. Una parte de esta variación se debe a los ajustes para tomar en cuenta las distintas circunstancias de los países (sobre todo en Ucrania y en los países del Asia oriental y el Pacífico), y otros derivados de un replanteamiento de las necesidades y prioridades nacionales (en Asia meridional). La experiencia enseña que a fin de alcanzar los objetivos fundamentales de los programas focalizados todos los organismos interesados en el desarrollo deberían colaborar más entre sí y con los países clientes en el diseño y la ejecución de la asistencia al desarrollo. Sin embargo, hay algunas dificultades para obtener estas metas, entre ellas la mejora de la estrategia y la creación de consenso; un desempeño mejor de la asistencia al desarrollo en el sector agrícola; y la elaboración de indicadores de impacto para vigilar la realización de las actividades en el sector rural.
La Red sobre Desarrollo Rural y Seguridad Alimentaria del CAC puede contribuir a alcanzar estos desafíos. Se alienta a los Grupos Temáticos de la Red a que examinen con el Banco Mundial la oportunidad de crear equipos nacionales y mecanismos que enlacen las labores de los Programas Focalizados del Banco con otras iniciativas de los Grupos Temáticos, a fin de incrementar las sinergias y llevar a cabo nuevas actividades de colaboración.