Publicado el 29 de enero de 1999
Preparado por Anja Korenblik,
Supply Reduction and Law Enforcement Section,
Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional
de Drogas (PNUFID)
La lucha contra el tráfico ilícito de drogas y sus efectos sigue siendo uno de los problemas principales de la comunidad internacional. Como organización responsable de conducir la acción de las Naciones Unidas contra el problema mundial de la droga, el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) trata de identificar, comprender y contener las fuerzas que llevan a los individuos a recurrir a la producción ilícita, el tráfico y el abuso de las drogas.
El cultivo ilícito del opio y de la coca está vinculado directamente con la pobreza rural. Por lo tanto, la reducción de ésta - particularmente a través de una gestión sostenible de los recursos naturales - es un componente necesario de los programas del PNUFID orientados a la reducción de la oferta. Los así llamados programas de desarrollo alternativo tienen por objeto reducir y eliminar los cultivos de drogas mediante medidas de desarrollo que suelen ser más sostenibles, más prometedoras y más fácilmente aceptadas que las medidas basadas exclusivamente en la represión.
En los últimos veinticinco años, el PNUFID ha promovido y apoyado enérgicamente los esfuerzos internacionales encaminados a reducir el cultivo ilícito del opio en el Asia sudoriental y sudoccidental. Hace 12 años, se emprendió una acción semejante en la subregión andina con respecto al cultivo de la coca. En el curso de estos años, el método aplicado por el PNUFID en el terreno ha mejorado considerablemente. En efecto, los proyectos de sustitución de cultivos que se iniciaron.a comienzos de los años setenta, que se concentraron en el reemplazo directo de cultivos ilícitos por cultivos lícitos, han redundado en un perfeccionamiento y mejoramiento del método aplicado. Ahora los programas de desarrollo alternativo se orientan a la eliminación o prevención de la producción de cultivos ilícitos mediante una metodología basada en un concepto más amplio del desarrollo rural, que consiste en mejorar en general la calidad de vida de la población beneficiaria prestando atención no sólo a los ingresos sino también a la educación, la salud, la infraestructura y los servicios sociales.
Según estimaciones del PNUFID, en 1996 la superficie mundial dedicada al cultivo ilícito de opio era de alrededor de 280 000 hectáreas y el 90 por ciento del cultivo ilícito tenía lugar en el Afganistán y Myanmar. La mayor parte de la producción mundial de coca se registra en los países andinos (220 000 has.): Bolivia, Colombia, Perú en conjunto representan más del 98 por ciento de las existencias mundiales de cocaína. En total, unas 700 000 familias, o sea alrededor de 4 millones de personas, dependen de los ingresos derivados del cultivo de la coca o del opio. La mayoría de estas personas vive por debajo de la línea de pobreza y el 50 por ciento de sus ingresos proviene, en promedio, de esta actividad. Aunque el tráfico de droga suele ayudarles a hacer frente a la escasez de alimentos y a la volubilidad de otros mercados agrícolas, la dependencia económica de cultivos ilícitos no es sostenible a largo plazo. Por el hecho de ser un enclave en la economía nacional y estar excluido de la corriente principal del desarrollo, el cultivo de la coca y del opio deja a los agricultores a merced de intermediarios despiadados nada fiables, además que existe siempre la amenaza que sus cultivos sean erradicados a la fuerza por el gobierno. En algunos países, como Colombia, muchos han terminando siendo meros empleados de grandes fincas comerciales pertenecientes a narcotraficantes. La mayoría de las 700 000 familias optarían con mucho gusto por otras fuentes de ingresos si se presentaran alternativas convenientes.
El común denominador de las comunidades de todas las regiones que se dedican a cultivos ilícitos radica en el hecho de que viven en zonas alejadas y con frecuencia atrasadas, y en economías de subsistencia en las que el dinero y el crédito necesarios se consiguen mediante el cultivo del opio o la coca. Para llegar a estos grupos alejados mediante la intervención a través de proyectos, e inducir a los cultivadores a que cambien el sistema de producción agrícola, así como sus decisiones como unidad doméstica y sus estrategias de sobrevivencia, las intervenciones tendrían que adaptarse a las necesidades específicas de la población local y a sus características especificas. La sostenibilidad de dichas intervenciones debería alcanzarse mediante la aplicación sistemática de un enfoque participativo.
Entre las condiciones ideales para una modalidad alternativa de desarrollo caben señalar las siguientes:
Ahora bien, como estas condiciones muchas veces no se dan, los esfuerzos encaminados a un desarrollo alternativo - ya sea de alcance amplio o limitado - tienen que incluir medidas orientadas a crear esos requisitos.
Durante los últimos diez años en los que se han llevado a cabo inversiones en Desarrollo Alternativo, se ha elaborado una metodología para el diseño, la planificación y la ejecución de proyectos. Los tres aspectos más importantes son:
Los programas de desarrollo alternativo pueden destinarse a las zonas de cultivos solamente, u orientarse a objetivos de mayor envergadura, tratando de mejorar los rendimientos y aumentar los empleos en el plano nacional o incluso regional. La combinación de ambas opciones ha resultado muy satisfactoria, porque la asistencia generalizada para el desarrollo aplicada a las zonas no productoras reduce el riesgo de que los cultivos se desplacen a zonas cercanas con características sociales, económicas y sociales semejantes. El PNUFID ha demostrado que los programas de desarrollo alternativo que tienen objetivos restringidos pueden dar buenos resultados en la zona inmediata de intervención. Por ejemplo, las zonas del proyecto en el Perú, el cultivo de la coca ha disminuido en un 95 por ciento, y en el Pakistán es posible que el cultivo del opio desaparezca pronto en el distrito de Dir. En Tailandia, las medidas de desarrollo alternativo han llevado prácticamente a la eliminación del cultivo del opio.Sin embargo, , se ha argumentado que los excelentes resultados alcanzados en el Pakistán y Tailandia se vieron muy facilitados por el desplazamiento de los cultivos hacia los países vecinos, el Afganistán y Myanmar (el "efecto de hongo"). Por lo tanto, aunque el desarrollo alternativo sigue concentrándose en las principales zonas de cultivo ilícito, se reconoce la importancia de un enfoque más amplio, que tenga en cuenta el problema de las zonas cultivadas pero vigile al mismo tiempo aquéllas en las que se podría iniciar nuevos cultivos.
La inversioón mundial en medidas de Desarrollo Alternativo efectuadas en los últimos diez años han totalizado 718 millones de dólares EE. UU., de los cuales el PNUFID proporcionó el 36 por ciento, y otras fuentes, principalmente bilaterales, aportaron el 64 por ciento. Considerando que la inversión mundial ha sido de aproximadamente 70 millones de dólares EE. UU. al año, la inversión total para fiscalizar y eliminar la producción de cultivos ilícitos ha sido relativamente pequeña. Además, las zonas abarcadas por los programas de desarrollo alternativo son sólo una pequeña parte de la zona total sembrada con cultivos ilícitos. Por ejemplo, en el Perú, el país que tiene las zonas productoras de coca más extensas, los proyectos de desarrollo alternativo que reciben apoyo del PNUFID abarcan sólo el 10 por ciento aproximadamente de la superficie cultivada.
Lo dicho confirma la función pionera del PNUFID, que selecciona para sus programas de inversiones algunas de las zonas más alejadas y difíciles, que otros inversores multilaterales, bilaterales y privados suelen evitar. La intervención en estas zonas con una inversión inicial, si bien limitada, y los intentos realizados para vincularlas a la corriente principal del desarrollo económico nacional, han sido un logro importante para las intervenciones de desarrollo alternativo. Ahora bien, la sostenibilidad del desarrollo alternativo depende fundamentalmente de que los agricultores aprovechen las alternativas económicas que se les brinda y de la forma en que las aprovechen. El desarrollo alternativo debe apoyarse sobre dos pilares: los planes nacionales de fiscalización de drogas y los planes nacionales de desarrollo agrícola. La sostenibilidad a largo plazo de la disminución y eliminación de cultivos ilícitos está inextricablemente vinculada al desarrollo agrícola. Los progresos en materia de reducción de la oferta ilícita dependerán no sólo del compromiso político en favor de la fiscalización de drogas sino también de los esfuerzos del gobierno para ofrecer y/o nutrir alternativas genuinas y nuevas oportunidades de ingresos no agrícolas.
Actualmente, el PNUFID se está encaminando hacia un enfoque global del desarrollo alternativo. Hay indicios suficientes en este momento que permiten llegar a la conclusión de que el desarrollo alternativo puede dar resultados satisfactorios: se cuenta con una metodología, se han acumulado experiencias y conocimientos, y se han obtenido éxitos en las zonas de los proyectos. En el futuro, los proyectos de desarrollo alternativo tendrán que colaborar más activamente con los gobiernos que en el pasado, y abandonar el modelo de benefactor/beneficiario que ha sido en la base de muchos programas anteriores. La función del PNUFID será más bien de asesoramiento al gobierno, movilización del apoyo político y facilitación de financiamientos bilaterales y multilaterales. En el período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de 1998, se dio un primer paso cuando los gobiernos reafirmaron su decidido apoyo a la labor del PNUFID en materia de desarrollo alternativo.
La Red del CAC sobre Desarrollo Rural y Seguridad Alimentaria puede respaldar esas iniciativas en cuanto mecanismo de acción nacional. Siendo que en su composición amplia se incluye al gobierno, la sociedad civil, el sector privado, los donantes y las organizaciones de las Naciones Unidas, se podría lograr que la sociedad política y civil se comprometiera y aportara recursos financieros para la ejecución de proyectos de desarrollo alternativo, uno de cuyos resultados importantes sería la disminución de la oferta.
Para más información sobre el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas y sus actividades y publicaciones dirigirse al punto de coordinación de la Red del CAC en PNUFID, Anja Korenblik: anja.korenblik@undcp.org