Publicado el 2 de junio de 1998
preparado por Uttam Dabholkar
Director, Políticas
Programa de las Naciones Unidas para el medio ambiente
Nota: Las opiniones expresadas en este artículo
son personales y no se deben atribuir a las instituciones a las cuales pertenece
el autor.
El Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación [1] reconoce la función que una buena ORNMA puede y debe desempeñar para aumentar la productividad de la tierra, el agua, los bosques, los mares y la mano de obra, así como para incrementar la producción agrícola y alimentaria y mejorar la seguridad alimentaria. Proporciona distintas directrices para alcanzar la seguridad alimentaria sostenible mediante, entre otras cosas, una mejor ORNMA con relación a la agricultura, el pastoreo, la silvicultura y la pesca. Estos indicadores incluyen medidas de carácter técnico, tecnológico, legislativo, normativo, institucional, económico, social y sectorial. E involucran a las administraciones gubernamentales, sector privado, comunidades, órganos de investigación científicos y técnicos y ONG, así como a instituciones nacionales e internacionales. El Compromiso Tercero del Plan de Acción se centra, en particular, en los ingredientes de ORNMA de una estrategia para reforzar la seguridad alimentaria.
La mayoría de los expertos que analizan los escenarios mundiales de la oferta y la demanda de alimentos cree que, en el año 2020, los suministros totales de alimentos serán suficientes para satisfacer la demanda mundial de alimentos [2]. Sin embargo, los expertos también están de acuerdo en que esas proyecciones estadísticas son compatibles con la probabilidad de que en muchos países se experimenten grandes déficit de alimentos y cunda el hambre. Las disparidades dentro de las regiones y países por lo que respecta a la disponibilidad de alimentos y a la nutrición podrían persistir y acentuarse.
Limitaciones ambientales, como las sequías, inundaciones, plagas, enfermedades de los animales y las plantas, escasez de agua, degradación de la tierra, pérdida de biodiversidad, de bosques y suelos, y la contaminación química podrían contrarrestar los incrementos de la productividad agrícola. Los rendimientos podrían no aumentar tanto como en el pasado, en relación con la utilización de insumos y las innovaciones tecnológicas. Estas dificultades podrían ser particularmente pronunciadas en las zonas de bajo potencial y en las pequeñas explotaciones agrícolas, que están más expuestas a la inseguridad alimentaria.
Los expertos están de acuerdo en que la mayor parte del aumento de la producción de alimentos que se necesita para reducir a la mitad el número de personas desnutridas del mundo, antes del año 2015, tiene que provenir de un cultivo más intenso de las tierras de labranza existentes. Hay pocas posibilidades para ampliar la superficie de tierras de cultivo, salvo en los suelos ácidos del cerrado brasileño, los llanos de Colombia y Venezuela, y las zonas de suelos ácidos del Africa central y austral. Además, es posible que en un futuro próximo la biotecnología y la genética molecular no aumenten los rendimientos agrícolas en los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos [3].
Por consiguiente, la función de una buena ORNMA es decisiva, teniendo en cuenta: a) la demanda creciente de alimentos debida al crecimiento de las poblaciones y las pautas de consumo que implican una gran utilización de recursos (por ejemplo, de proteínas animales); b) la escasez cada vez mayor de tierras de cultivo y de agua dulce, el agotamiento de las pesquerías y de los bosques, la degradación de la tierra, y los costos crecientes del riego; y c) las consecuencias ambientales perjudiciales (por ejemplo, plagas, contaminación de suelos y aguas, pérdida de nutrientes) derivadas de la aplicación de tecnologías de altos insumos, en el pasado.
Es necesario aumentar la producción y los suministros alimentarios, pero evidentemente esto no es suficiente para intensificar la seguridad alimentaria. Si bien una buena ORNMA puede aumentar y sostener la producción y el suministro alimentarios, se necesitan otras intervenciones de carácter programático y normativo para garantizar el acceso económico y físico a los alimentos a quienes padecen hambre. Tales medidas abarcan los aspectos sociales, económicos, institucionales, humanitarios, reglamentarios y políticos del desarrollo. Deberán centrarse en la mitigación de la pobreza y consistir en la promoción del cambio tecnológico, el incremento de la eficacia del riego, la mejora de la infraestructura, el fortalecimiento de los mercados y las empresas agrícolas, la prestación de servicios de salud y de enseñanza en sectores amplios y promover la adopción de decisiones y la gestión en forma participativa y democrática [4].
Desde finales de los años ochenta y principios de los noventa muchos países en desarrollo han emprendido reformas de las políticas macroeconómicas y agrícolas, que incluyen: ajustes de los tipos de cambio; reducción del gasto público; reforma del sistema tributario; eliminación del control de los precios; reducción de las subvenciones en los precios de los plaguicidas, fertilizantes y agua de riego; reducción de la función de los órganos paraestatales y promoción del sector privado en la comercialización agrícola; aclaración de los derechos de propiedad y tenencia, y fomento del mercado de la tierra. La reforma de las políticas es un proceso en curso que implica aprender de lo que se hace. Sin embargo, varios países han mejorado su seguridad alimentaria gracias a dichas reformas [5]. La sensibilidad de los procesos de reforma frente a las necesidades de los grupos vulnerables ha constituido un factor importante de tales éxitos.
El Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay, que sometió al comercio agrícola a una disciplina multilateral, convirtiendo las barreras no arancelarias en arancelarias y estableciendo nuevas reglas para el acceso a los mercados, las subvenciones a la exportación y al apoyo nacional, debería liberalizar el comercio agrícola. A largo plazo esto ayudaría a mejorar la ORNMA, la producción agrícola y la seguridad alimentaria en los países en desarrollo. Sin embargo, a corto plazo, podría elevar los precios en los países con déficit de alimentos. La Decisión del Acuerdo sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados e importadores de alimentos afronta estas preocupaciones [6].
Aunque se acepta que una buena ORNMA es condición previa indispensable para mejorar la seguridad alimentaria, no siempre se actúa en consecuencia adoptando las medidas adecuadas. Los resultados de la ORNMA proceden de una multitud de fuerzas, tales como actividades individuales, de los hogares, comunitarias y empresariales, intervenciones gubernamentales, sistemas políticos e institucionales, sistemas de incentivos, información, experiencia, tecnología e inversiones. La divergencia entre los costos sociales y privados del daño ambiental, y el carácter amplio y a largo plazo de las consecuencias ambientales derivadas de las actividades humanas exigen la aplicación de medidas encaminadas expresamente a encauzar esas fuerzas en la debida dirección. Esto vale tanto para la utilización y gestión de las explotaciones privadas, como para los recursos de propiedad común, como los ríos, lagos, zonas costeras, manglares, pesquerías, bosques, arbolados de aldeas y tierras de pastoreo.
Entre las principales limitaciones que es preciso superar para mejorar las prácticas de la ORNMA a fin de mejorar la seguridad alimentaria, cabe señalar las siguientes:
Sin embargo, hay cada vez más datos sobre cómo algunas comunidades, ONG, gobiernos locales, provinciales y nacionales, y el sector privado han superado algunas de estas limitaciones. Los resúmenes de los estudios de casos que se señalan más adelante son la prueba de ese esfuerzo. No obstante, incluso después de haber alcanzado un éxito inicial, no se acaba la tarea de seguir aplicando buenas prácticas de ORNMA y de orientarlas a la mejora de la seguridad alimentaria. Para lograr y mantener los éxitos, hay que resolver atentamente, entre otros, algunos de los siguientes problemas:
Los siguientes estudios de casos ofrecen información para dar solución a algunos de estos asuntos relacionados con la mejora de la ORNMA y la seguridad alimentaria.
El INBio de Costa Rica (Instituto Nacional de Biodiversidad) colabora con empresas privadas para estudiar el modo en que se puede utilizar comercialmente la biodiversidad sin destruirla, por ejemplo en los campos de la medicina y la cosmética. Una parte de los fondos recibidos de las regalías se utilizan para la investigación y la protección de zonas preservadas, incluidas las cuencas hidrográficas. Esto añade valor a las tierras agrícolas y a las reservas naturales, ya que la biodiversidad se comercializa a través del sector privado, por ejemplo mediante el ecoturismo.
En segundo lugar, el país asigna una tercera parte de sus ingresos fiscales derivados de la gasolina y los combustibles fósiles a las actividades forestales para obtener beneficios ambientales locales y mundiales, como la retención del carbono y la protección de las cuencas hidrográficas. Un Fondo de Financiación Forestal canaliza los recursos directamente a los pequeños y medianos agricultores para compensarlos de la reforestación de la tierra y la ordenación de las tierras forestales.
En tercer lugar, con un préstamo de la Corporación Financiera Internacional (CFI), Costa Rica ha creado un mercado maderero de futuros que permite a los pequeños y medianos terratenientes recibir los frutos de su trabajo, sin tener que esperar 15 años. Se espera así que la silvicultura sostenible llegue a ser una empresa financiable incluso para los pequeños productores.
La experiencia de Costa Rica muestra cómo una buena ORNMA, respaldada por políticas y programas gubernamentales adecuados, así como por la asociación del sector privado, puede fortalecer la seguridad alimentaria y el bienestar de los pequeños agricultores. Asimismo, demuestra la viabilidad de vincular los beneficios ambientales mundiales con la ORNMA, el desarrollo agrícola sostenible, la seguridad alimentaria, y la movilización de recursos externos en apoyo de ese proceso.
El proyecto del FIDA sobre fomento del ganado y los pastos en la Región oriental de Marruecos mejoró las condiciones de vida de unas 9 000 familias ganaderas y la productividad de unas 700 000 hectáreas de tierra de pastoreo. Se alcanzaron estos resultados mediante: a) la formación de cooperativas pastorales modernas basándose en los linajes de los grupos étnicos tradicionales; b) la introducción de incentivos económicos; y c) la promoción de la adopción de buenas prácticas de ordenación de pastizales, tales como la limitación a las cabañas, la rotación del período de reposo de la tierra para obtener regeneración ambiental y el pago de derechos por pastoreo. La introducción de innovaciones en la organización social, basándose en las instituciones tradicionales, y la utilización de incentivos económicos permitieron mejorar las prácticas de ORNMA y el nivel de vida, por el costo modesto de 40 dólares por hectárea, y prescindir de los elevados costos de las cercas para proteger la tierra de la degradación.
Durante tres decenios los bosques de las tierras altas del distrito de Jhabua en Madhya Pradesh, India, fueron talados indiscriminadamente por los contratistas y desbrozados para el cultivo por los residentes del lugar. El cultivo intensivo de las tierras altas y de las laderas, sin una ordenación adecuada del suelo, agua, vegetación y cobertura arbórea, provocó la erosión del suelo, la intensificación de la escorrentía, la pérdida de productividad de la tierra y de seguridad alimentaria, y una emigración en gran escala.
Desde 1994, la Misión Rajiv Gandhi para el Desarrollo de las Cuencas Hidrográficas ha trabajado con las comunidades locales y los programas de los distintos gobiernos, como el Programa de zonas expuestas a la sequía, el Plan de seguro de empleo, Jawahar Rozgar Yojana, y el Programa para la ordenación integrada de las cuencas hidrográficas, con el fin de reponer la cubierta vegetal y recuperar las tierras degradadas. El programa tuvo tanto éxito que en 1996 se revisó su objetivo inicial, ampliando el restablecimiento de la productividad de las iniciales 1,2 a 2,8 millones de hectáreas y abarcando unas 6 700 aldeas y más de 5 000 cuencas hidrográficas. Han mejorado mucho el nivel de vida, los ingresos y la seguridad alimentaria en la región, y la gente tiende a regresar a la zona, en lugar de emigrar.
Los principales elementos de éxito del programa han sido: a) la creación de instituciones de coordinación en los distintos niveles y departamentos de la administración gubernamental; b) la participación de las comunidades interesadas en la planificación, ordenación, mantenimiento y vigilancia de los recursos de tierras, aguas y forestales, y en las obras públicas; c) el apoyo de expertos técnicos a la adopción de decisiones y a la ordenación a nivel local; d) la aplicación de un enfoque integrado en la ordenación de tierras y aguas, estableciendo las cuencas hidrográficas como unidades de ordenación; e) la receptividad del proyecto para satisfacer las múltiples necesidades de las comunidades locales (por ejemplo, alimentos, piensos, empleo e ingresos); y f) la unión de las comunidades tribales locales y su capacidad de trabajar colectivamente para una finalidad común.
Un programa de riego en pequeña escala, administrado con el apoyo del FIDA, en el lejano distrito de Diffa, en el valle Komadougou, en Níger oriental, constituye un buen ejemplo de la notable mejora en la productividad de la tierra y de la mano de obra, el nivel de vida y la seguridad alimentaria. El programa ha aprovechado las condiciones geográficas y biofísicas de la región para mejorar la seguridad alimentaria mediante el fomento de la producción de la pimienta verde de Diffa, que es un cultivo comercial y no un alimento básico. En dos terceras partes de la superficie de regadío de la región se cultiva pimienta verde, que se vende a un precio alto en la vecina Nigeria y en las ciudades de Níger. La región de Diffa recibe a cambio suministros seguros de alimentos básicos a precios bajos de las zonas limítrofes.
El programa ha elevado la productividad de las pequeñas explotaciones agrícolas mediante la construcción de embalses naturales alimentados por el río Komadougou y mediante la rehabilitación de sistemas de riego que bombean directamente el agua desde el río. Ha promovido el riego colectivo autogestionado, ha proporcionado pequeñas bombas de motor que los agricultores han comprado a crédito, y ha inculcado disciplinas de recuperación de los costos y devolución de los préstamos. Los suelos favorables, la disponibilidad de agua, la proximidad a un gran mercado, la flexibilidad en el diseño del proyecto y la capacitación del personal han sido algunos de los factores que han permitido superar las limitaciones ecológicas y económicas iniciales.
Una de las principales realizaciones del Programa del FIDA sobre Agrosilvicultura y Conservación de Suelos y Aguas, realizado en Lesotho, ha sido la de mejorar la productividad de la tierra, los ingresos y la seguridad alimentaria en las tierras altas de bajo potencial (1 300- 2 000 metros sobre el nivel del mar) mediante la difusión del sistema tradicional de explotación agrícola de Machobane adaptándolo a las necesidades actuales. Con el apoyo del programa, en 1997 más de 2 000 familias habían adoptado dicho sistema, mejorando significativamente su seguridad alimentaria.
Se trata de un sistema intensivo de cultivo alterno o intercalado de sorgo, maíz, frijoles, trigo y calabazas; por iniciativa del programa se añadieron dos cultivos nuevos, a saber, la patata y la sandía, para mejorar la nutrición y obtener mayores ganancias. En la agricultura de las tierras altas de Lesotho el sistema contribuye a mejorar la seguridad alimentaria, ya que: a) se emplean las fuentes orgánicas para intensificar y mantener la fertilidad del suelo; b) se plantan cultivos mixtos adecuados al suelo, clima y ecología; c) se mantiene la cubierta vegetal perenne para la conservación del suelo y el agua durante todo el año; d) las familias agrícolas utilizan de forma autosuficiente los desechos de los hogares (abonos y cenizas); e) los rendimientos de las pequeñas explotaciones agrícolas cultivadas en forma intensiva son suficientes para la subsistencia y los ingresos de las familias; f) disminuyen los riesgos mediante la reducción de las fluctuaciones de los rendimientos; y g) se insiste en aprender con la práctica y en la autosuficiencia para mejorar la ORNMA y la seguridad alimentaria.
Es evidente que el éxito de la aplicación experimental de este sistema en Lesotho pone de relieve la importancia de asegurar la viabilidad económica, social y ambiental de las medidas propuestas de la ORNMA y su fuerte vinculación con el nivel de vida y la seguridad alimentaria. Asimismo, pone de relieve que las comunidades de las zonas de bajo potencial trabajan duramente para llegar a ser autosuficientes en la mejora de la ORNMA y la seguridad alimentaria cuando reciben los frutos de su propia labor mejorando sus dietas e ingresos a corto plazo.
Muchos países e instituciones que se ocupan del desarrollo están elaborando y aplicando políticas y programas para fomentar la seguridad alimentaria. Estos programas a menudo forman parte de sus esfuerzos por promover el desarrollo sostenible, especialmente el desarrollo agrícola y rural. La mejora de la ORNMA debe ser un componente integrante de estrategias para reforzar la seguridad alimentaria y alcanzar el desarrollo sostenible. Cuanto más se vincule la ORNMA a la seguridad alimentaria, más probable será que ésta sea sostenible [12]. Con todo, los métodos para intensificar la seguridad alimentaria deberían aprovechar plenamente el potencial del comercio y del empleo no agrícola para mejorar el nivel de vida y reducir la pobreza.
La experiencia creciente de los programas en curso en este campo ofrece ideas útiles, algunas de las cuales se han tratado en la precedente sección V. El intercambio continuo de puntos de vista y experiencias entre las autoridades, analistas y profesionistas involucrados en proyectos de campo presenta perspectivas muy prometedoras. La Red del CAC sobre Desarrollo Rural y Seguridad Alimentaria proporciona un modo práctico de fomentar ese intercambio. Es preciso aprovechar plenamente su potencial al servicio del desarrollo rural y la seguridad alimentaria.
1. FAO. "La Primera Parte del Informe de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación". Roma, 1997.
2. FAO. "World Food Summit Follow-up: Draft Strategy for National Agricultural Development: Horizon 2010". Roma, 1997.
3. Norman Borlaug, Technological and Environmental Dimensions of Rural Well-Being, en Rural Well-Being: From Vision to Action, op. cit. págs. 43-46.
4. Alex F. McCalla y Wendy Ayers. Rural Development, Agriculture and Food Security, en Finance and Development, diciembre de 1996. Págs 8-11.
5. FAO, "World Food Summit Follow-up: Draft Strategy for National Agricultural Development: Horizon 2010". Roma, 1997.
6. Merlinda Ingco, Donald Mitchell, Alex F. McCalla. Global Food Supply Prospects, Banco Mundial, Washington D.C., 1996.
7. José M. Figueres. Political Dimensions of Rural Well-Being and How to Achieve Results on the Ground, en Rural Well-Being: From Vision to Action, Actas de la Cuarta Conferencia Anual del Banco Mundial sobre desarrollo sostenible compatible con el medio ambiente. I. Serageldin y David Steeds, Banco Mundial, Washington D.C., págs. 27-30.
8. Fawzi Al-Sultan. Reaching the Rural Poor, en Rural Well-Being: From Vision to Action, op. cit., págs. 53-62.
9. Anil Agarwal y Richard Mahapatra. When Olds Gods Died, Down to Earth. Febrero de 1998, págs. 33-43.
10. Fawzi Al-Sultan. Reaching the Rural Poor, en Rural Well-Being: From Vision to Action, op.cit., págs. 53-62.
11. M. Bishay, IFAD Update No. 3, enero de 1998, págs. 11-12.