julio de 2000
El presente documento temático es el primero de una serie de informes preparados por la Secretaría de la Red del CAC sobre desarrollo rural y seguridad alimentaria acerca de problemas actuales relativos al desarrollo rural y la seguridad alimentaria. Lo ha redactado un Asesor de la FAO, Michael Cracknell, en un estilo familiar y sugestivo para estimular el debate y el intercambio de información entre los interlocutores de la Red del CAC y en los Grupos Temáticos creados en los países. Las opiniones y puntos de vista expresados en el presente documento pertenecen al autor y no necesariamente representan la opinión de la organización patrocinante. A continuación se presenta un resumen del documento temático.
En los dos últimos decenios los gobiernos, los donantes, las ONG y los organismos de asistencia para el desarrollo se han ido interesando cada vez más en la utilización de enfoques centrados en pequeños grupos informales para movilizar el potencial de autoayuda de los pequeños productores rurales y de los pobres. Al decir de muchos, los enfoques centrados en grandes agrupaciones estructuradas, tales como las cooperativas estatales promovidas y financiadas por los gobiernos, no han logrado elevar el nivel de vida y la seguridad alimentaria de dichos sectores. Los enfoques centrados en pequeños grupos informales, que suponen la creación de grupos de 5-20 personas, organizados en torno a una actividad productiva común, se han promovido como solución al dilema y han resultado considerablemente prometedores.
Algunos organismos consideran que la formación de asociaciones de nivel secundario integradas por tales grupos constituyen una forma de potenciar ulteriormente las economías de escala y el poder de negociación y mercadeo de la población rural pobre. Dichas asociaciones de grupos de pequeños agricultores (AGPA) están funcionando en algunos países desde comienzos de los años ochenta, pero recién ahora se las ha comenzado a estudiar. Para examinar la experiencia sobre el tema, en 1998 la FAO realizó una conferencia electrónica mundial intitulada "Asociaciones de grupos de pequeños agricultores: una forma de unir a los pobres" (8 de septiembre - 31 de octubre de 1998), en la que participaron más de 400 personas de todas partes del mundo. El presente documento ha sido preparado por un Asesor de la FAO, Michael Cracknell (ex Secretario Ejecutivo de la Federación Internacional de Productores Agrícolas - FIPA - y actualmente Codirector de una ONG ecológica con sede en Túnez (Enda Inter-Arabe environment et development dans le monde arabe), aprovechando los resultados de la conferencia electrónica. En el documento se plantean algunas cuestiones relativas a la promoción de las AGPA - así como de otros tipos de organizaciones rurales - que merecen ser estudiadas.
Unos 2,7 mil millones de individuos viven en las zonas rurales del mundo en desarrollo, y la mayoría de los 828 millones de personas que sufren de malnutrición crónica en todo el mundo pertenece a esas zonas, aunque la proporción de las que viven en zonas urbanas va creciendo rápidamente.
Mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales contribuirá a resolver no sólo este problema sino también otro importante, que es el del éxodo rural. En el Sur, la situación de las ciudades es explosiva: mucho de los pobres que antes vivían en las zonas rurales son ahora los nuevos pobres de las zonas urbanas, que carecen de las aptitudes necesarias para adaptarse a su nuevo entorno y no tienen posibilidades de encontrar empleo, y, por consiguiente, no disponen de los medios para alimentarse, alojarse y vestir decentemente. Los problemas económicos y sociales derivados de esta situación son ingentes.
Ayudar a las poblaciones rurales pobres a mejorar su seguridad alimentaria y sus ingresos es un objetivo importante del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación aprobado en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (FAO, Roma, noviembre de 1996), que mira a resolver el problema del hambre en el mundo. Pero muchos sostienen que, por un lado, es costoso ayudar a los campesinos pobres en forma individual y, por otro, los enfoques centrados en grupos grandes no han funcionado. En consecuencia, proponen la utilización de enfoques centrados en pequeños grupos de autoayuda que consideran más eficaces en relación a los costos.
Por cierto que la mayoría de los países en desarrollo cuentan con organizaciones de agricultores a nivel nacional, especialmente cooperativas. Pero éstas han tendido a ser creaciones gubernamentales impuestas a la población rural o controladas por grandes agricultores. La participación de los pequeños agricultores ha sido siempre escasa, y mínima su aportación de capital a las cooperativas a las que pertenecen. Hoy, con la liberalización del mercado estos puntos débiles resultan incluso más evidentes.
Los enfoques centrados en pequeños grupos se han promovido como una solución a este problema, y desde comienzos de los años ochenta se han venido utilizando cada vez más con resultados notables, no sólo por parte de diversos organismos que están al servicio del desarrollo sino también de ONG nacionales o extranjeras. El paso siguiente a la formación de pequeños grupos ha sido la creación de asociaciones o redes de cooperación informales, llamadas asociaciones de grupos de pequeños agricultores (AGPA). ¿Cuál ha sido la experiencia de las AGPA? ¿Son mejores estas asociaciones de segundo nivel que los pequeños grupos? ¿Cómo deberían promoverse?
En el presente documento se señalan algunos de los resultados y conclusiones de la conferencia electrónica de la FAO, intitulada "Asociaciones de pequeños grupos de agricultores: una forma de unir a los pobres" (8 de septiembre-31 de octubre de 1998) , y se proponen otras cuestiones para debatir sobre este tema de tanta actualidad.
Antes de seguir adelante con el tema de las asociaciones de grupos de pequeños agricultores, es útil definir tres conceptos clave utilizados en la conferencia electrónica y en el presente documento:
"pequeño agricultor": a los efectos del presente estudio, se trata de un concepto bastante amplio: puede ser una persona que trabaja efectivamente en la agricultura, o en trabajos agrícolas, o que entra en otras categorías de productores no agrícolas en pequeña escala, tales como pescadores artesanales, pastores nómadas, y pequeños comerciantes;
"grupo de pequeños agricultores " (GPA): un grupo informal, voluntario, de autoayuda, compuesto de 5 - 15 pequeños agricultores de la misma aldea o comunidad, dispuestos a realizar actividades mutuamente beneficiosas relacionadas con su bienestar económico y social. La espontaneidad constituye una característica importante de estos grupos, que se manejan con modalidades de tipo ascendente ("de abajo arriba") más bien que descendente ("de arriba abajo").
"asociación de grupos de pequeños agricultores" (AGPA): una asociación informal, voluntaria y autónoma de grupos de pequeños agricultores cuyo objetivo es mejorar la situación socioeconómica de cada uno de sus miembros afiliados. Normalmente, una AGPA puede abarcar 5 - 15 grupos, al servicio de 25 - 150 personas, en una extensión geográfica que varía de una aldea a un conglomerado de aldeas o caseríos. La característica fundamental de una AGPA es su carácter informal o voluntario. Sus miembros pueden decidir constituir posteriormente una sociedad más estructurada, por ejemplo una cooperativa de productores, pero pueden también decidir continuar como están. Depende de las ventajas o desventajas que ello reporte a los miembros.
Veamos ahora algunos conceptos implícitos en estas definiciones, y especialmente las actitudes de los interesados.
El presente estudio se refiere principalmente a la función económica de las agrupaciones de pequeños agricultores. Ahora bien, la dimensión social de la solidaridad grupal que ofrece una AGPA puede ser al menos tan importante para sus miembros como su función económica. Un grupo de sólo 5 a 15 personas tendría muy poco poder económico. Pero en cuanto vecinos cercanos o parientes, se ayudarían mutuamente en actividades tales como la recolección, la elaboración primaria o la organización de festividades.
Mientras los economistas se ven obligados a crear fórmulas para traducir en valores monetarios casi todas las actividades, es probable que los que integran grupos de pequeños agricultores asignen tanta o más importancia a sus connotaciones sociales (el hecho de estar juntos, de ayudarse mutuamente, de cantar durante el trabajo). Tomemos, por ejemplo, el caso de la sociedad Ladakhi en el norte de la India: los paspuns constituyen una forma de grupo interfamiliar compuesto de cuatro a doce familias, es decir como una AGPA, que colaboran en actividades económicas pero también en la organización de eventos familiares relacionados con nacimientos, matrimonios, y fallecimientos.
Por lo que se refiere al concepto de pobreza, los pobres no necesariamente perciben su situación como la perciben los segmentos más privilegiados o más ricos de la sociedad. Por consiguiente, es importante tomar nota de que la pobreza es un concepto relativo, así como también absoluto, que comporta dimensiones sociales, políticas y económicas. Uno puede ser considerado pobre porque está excluido socialmente, o porque pertenece a una categoría social más baja, tiene menos poder político o menos riqueza material o financiera. Pero cualquiera que sea su situación de pobreza, la mayoría está de acuerdo con que los sistemas grupales pueden ayudar a los pobres a mejorar sus condiciones de vida porque potencian sus capacidades colectivas de autoayuda, su poder de negociación y su influencia en el mercado.
Aunque es posible que la mayoría de los funcionarios gubernamentales reconozca que mejorar la suerte de la población rural pobre redunda en interés de todo el país y que tiene sentido promover sus actividades colectivas de autoayuda, algunos también podrían sentirse preocupados por las posibles consecuencias políticas de tales iniciativas. En los países en los que el sector rural es numeroso (60 por ciento de la población), los grupos autónomos de agricultores organizados podrían ejercer una presión fuerte para lograr un trato más equitativo y obtener una tajada más grande de la "torta" nacional a la cual contribuyen tanto. Y algunos podrían no querer que se llegue a esa situación.
Actitudes de quienes prestan asistencia al desarrollo. Cabría mencionar algunos aspectos de las actitudes de los donantes y organismos de desarrollo nacionales. En primer lugar, muchas veces parece que buscaran resultados rápidos, en nombre de una "prestación eficaz", cuando se sabe muy bien que en los ambientes rurales los cambios se producen lentamente y que los cambios impuestos casi siempre fracasan. En segundo término, muchos prefieren aplicar soluciones sectoriales a problemas específicos (por ejemplo, proporcionar fertilizantes y semillas híbridas para aumentar la productividad agrícola), más bien que soluciones globales. Las poblaciones locales razonan en función de una combinación de factores sociales, económicos y culturales. Por ejemplo, un fallo importante del tan mentado programa de arroz híbrido de tallo corto ejecutado en Asia durante los años setenta y ochenta fue el no haber tenido en cuenta que los agricultores necesitaban también la paja de arroz, que para ellos era tan importante como el arroz mismo; los investigadores se habían concentrado solamente en el grano. En tercer lugar, muchos donantes y organismos de desarrollo internacionales a menudo ignoran las dimensiones institucionales y orgánicas del desarrollo, es decir, cómo crear el capital social conveniente para que las cosas funcionen a nivel local.
Grupos de pequeños agricultores. Un grupo de pequeños agricultores puede realizar satisfactoriamente actividades de ayuda social mutua durante el tiempo en que sean necesarias. Pero si sus miembros quieren abordar problemas de mayor envergadura, especialmente en la esfera económica, sólo conseguirán algo de poder en el mercado si se unen con grupos semejantes de la misma zona, con objeto de lograr economías de escala, aumentar su influencia en el mercado, y obtener acceso a otros servicios del gobierno, de las ONG o del sector privado.
¿Puede un GPA proyectar la formación de tales alianzas en cualquier momento? Sería imprudente si no ha alcanzado un grado suficiente de madurez y de cohesión interna. ¿Cuánto tiempo lleva alcanzar la madurez? ¿Se puede establecer un período mínimo? ¿Será un factor importante la homogeneidad de sus miembros, es decir que tengan la misma situación o necesidades sociales o económicas? ¿Será un factor importante el hecho de que los miembros del GPA tengan la capacidad de trabajar juntos y desarrollar actividades grupales? Mucho dependerá de las circunstancias de cada situación particular; la experiencia indica que la formación de alianzas lleva tiempo y no puede precipitarse. En primer lugar, los pequeños agricultores que trabajan en pequeños grupos deben adquirir las aptitudes necesarias para tomar decisiones y resolver problemas en forma colectiva, así como nociones de gestión y democracia: la experiencia ha enseñado que es mejor que las adquieran antes de unirse a otros grupos.
Desafortunadamente, muchas veces existen presiones desde afuera para apresurar las cosas. Aunque la creación de este tipo de instituciones puede acelerarse mediante donativos y créditos subvencionados, es mucho más difícil lograr que, una vez creadas, sean sostenibles. Esto requiere algunas condiciones que no siempre se encuentran combinadas de la manera adecuada, a saber: liderazgo, sistemas apropiados de financiación con cargo a los miembros, sistemas adecuados de gobierno, y participación de los miembros.
Recuadro 1
Para que surjan organizaciones de agricultores que sean viables hace falta que se cumplan algunas condiciones:
Adaptación de: S. Rabemanantsa y J. Razafiarijaona: Le Rôle et l'organisation des ministères de l'agriculture et des ressources naturelles - Cas du Madagascar (La función y organización de los ministerios de agricultura y recursos naturales - Caso de Madagascar) (documento producido por la FAO), abril de 1999
La importancia de los ahorros del grupo. Está demostrado también que la acumulación de ahorros es otro criterio para la formación de una AGPA. La disposición de los miembros de un grupo de pequeños agricultores a poner en común sus ahorros es un buen índice de la confianza mutua que existe entre los miembros así como de su voluntad y capacidad de financiar algunas actividades conjuntas. Movilizando sus ahorros dentro del grupo de pequeños agricultores, los miembros crean una participación en acciones que genera una base sólida para una futura colaboración entre ellos y con una AGPA, y para la autosuficiencia. Algunos van más lejos todavía, al sostener que la movilización de los ahorros de los miembros es un primer paso esencial para establecer una AGPA.
Ingresar en una asociación existente o formar una nueva. No existe un tiempo predeterminado para que los grupos emprendan una iniciativa de colaboración a nivel horizontal o vertical: cada grupo debe decidir cuándo los tiempos están maduros. La decisión de entrar a formar parte de una agrupación más amplia se debe tomar cuidadosamente. Si los miembros están convencidos de los beneficios que representa el ingresar en una AGPA y quieren invertir en ello es probable que estén más dispuestos a defender esa decisión que si ésta le fuera impuesta por un actor externo. Pero hay que examinar también los costos; de ahí que la decisión final dependerá de que los beneficios percibidos y reales - tanto económicos como sociales - sean mayores que los costos percibidos y reales.
¿Cuáles son las razones principales que llevan a un grupo de pequeños agricultores a entrar a formar parte de una AGPA o a formar una nueva? Dejando de lado los detalles, las razones pueden dividirse en dos categorías principales: i) aumentar la base económica (o la influencia en el mercado); y ii) enfrentar una amenaza externa común.
Aumentar la base económica significa esencialmente una de dos cosas: o agruparse para comprar suministros en cantidades mayores (no es muy apropiado hablar de "compras en grandes cantidades" dadas las necesidades totales de un grupo relativamente limitado de pequeños agricultores), y, por consiguiente, tener la capacidad de negociar condiciones de compra más favorables; o, con respecto a las ventas, agruparse para comercializar cantidades más grandes de productos y, por consiguiente, tener la capacidad de negociar precios de venta mejores.
En qué consiste el hacer frente a amenazas externas (malos tratos, opresión e injusticia) se puede ver en dos ejemplos de la India:
Estos dos ejemplos muestran cómo la motivación social (solidaridad de grupo) hace caso omiso de la estrictamente económica.
¿Una AGPA debería formarse sólo si sus actividades serán complementarias de las propuestas por las organizaciones existentes, como a veces se sugiere? Es difícil decirlo, ya que muchas veces la motivación común para formarla es la de eludir una organización existente, especialmente si ésta posee un monopolio, presta servicios en forma deficiente, discrimina la población rural, o tiene connotaciones políticas.
Aunque un grupo de pequeños agricultores puede contentarse en la fase de incorporación a una AGPA con actividades sociales y actividades limitadas de generación de ingresos, sus miembros querrán, como ya se ha señalado, ampliar las actividades económicas (por ejemplo, comprar los insumos en grupo, almacenar colectivamente los cereales, realizar la siembra y la recolección en forma coordinada) y aumentar los ingresos financieros. El grupo de pequeños agricultores puede depender para todas sus actividades de la buena voluntad de sus miembros; pero, en las AGPA, cuyas actividades son de mayor envergadura, será necesario trabajar con fondos. Más adelante se examinará la cuestión relativa a la financiación de las AGPA.
La supervivencia y sostenibilidad de una AGPA, y de cualquier organización de nivel superior, dependerán tanto de la solidaridad y lealtad de sus miembros como de factores económicos. La solidaridad entre los miembros es esencial para superar las coyunturas económicas desfavorables que inevitablemente se experimentarán. Para estimular la lealtad entre los miembros la AGPA deberá tratar de:
Pero, ¿cuánto debe crecer una AGPA y quién debería decidir sobre su ritmo de crecimiento? Esta cuestión debe ser atentamente sopesada por los miembros. La AGPA debe alcanzar una masa crítica que le permita contar con el poder de trabajar eficazmente. Pero cuanto más crezca el grupo, tanto más se alejará - geográfica y humanamente - de sus miembros y, por lo tanto, será menos sensible a sus necesidades e intereses.
Hay diversas alternativas para un crecimiento ascendente de las AGPA, y diversos caminos que permiten pasar del carácter informal a una organización estructurada, a saber: la cooperativa, la cooperativa de crédito, la asociación de agricultores, entre otros. Algunos tienden a suponer que toda agrupación de agricultores de orientación económica terminará siendo inevitablemente una cooperativa. Aunque se trata de una opción perfectamente válida, hay que reconocer que no siempre las cooperativas han satisfecho las expectativas. En concreto:
En los casos en los que la legislación crea un entorno más restrictivo que favorable para las cooperativas, se pueden adoptar las otras formas de organización ya mencionadas que ofrecen mayor flexibilidad y campo de acción a las empresas privadas.
¿Cuál debería ser la función de las AGPA? ¿Cómo pueden prestar servicios de calidad a sus miembros a precios competitivos? Es probable que al principio una AGPA sea frágil y deba tratar de evitar la tentación de querer satisfacer las exigencias de todos los miembros, posiblemente incompatibles entre sí. Esto dispersaría las energías, forzaría las capacidades de gestión y sería difícil de financiar y, por consiguiente, debilitaría a la incipiente institución. Habría que hacer hincapié más bien en la prestación de algunos servicios esenciales para la mayoría de los miembros de la AGPA.
La expansión de la gama de actividades es algo que debería realizarse con mucha prudencia y realismo, y cuando se disponga de los fondos necesarios, para evitar incurrir en deudas que no se podrán saldar. Es preferible concentrarse en mejorar las actividades de producción, por ejemplo, antes que emprender un plan ambicioso de elaboración o mercadeo. La preocupación principal debe ser la de ir expandiéndose con prudencia, y lo primero que habría que preguntarse es si hay mercado para la actividad prevista y, en tal caso, si se la puede emprender con los recursos disponibles. Pero será difícil tomar decisiones. Acumular el capital procedente de los beneficios de explotación a la vez que mantener precios competitivos para los servicios es algo que ha causado muchos dolores de cabeza a más de una Junta de las AGPA.
Por otro lado, una vez realizada la expansión puede llegar el momento en el que haya que examinar si hace falta hacer cambios en la estructura interna de una AGPA. La especialización podría llegar a ser una decisión válida: se podrían crear AGPA especializadas para cada servicio o grupo de servicios, de tal manera que los grupos de pequeños agricultores elijan la que presta los servicios que necesitan. Bien aplicada, esta política podría redundar en un aumento de la eficacia, un mejor control de las actividades, una mayor transparencia y un rendimiento general mejorado. Se abandonarán los servicios no utilizados o subutilizados, los que son demasiado costosos o han perdido su utilidad, y se introducirán otros en función de las necesidades de los miembros.
Recuadro 2
A principios de los años noventa, los miembros de las asociaciones aldeanas (associations villageoises) de la región de Koutiala en el sur de Malí tenían que solucionar un problema con la Sociedad maliense de tejidos (Compagnie Malienne des Textiles). Había corrido la voz de que la empresa quería aumentar el sueldo de su personal sobre el terreno (es decir, su participación en los beneficios derivados del algodón), sin aumentar el precio pagado a los productores.
La reacción de los productores fue crear un Comité de coordinación de las asociaciones aldeanas de Koutiala, compuesto de agricultores alfabetizados, y de algunos representantes de un sector nuevo de la población (los egresados de la enseñanza secundaria o postsecundaria que habían vuelto a sus comunidades para comenzar sus propias fincas).
Después de una serie de reuniones y audiencias locales, el comité pudo confeccionar una lista de las demandas y quejas. El grupo delegó al más preparado de sus miembros, egresado de un instituto agrario postsecundario, para que hablara a los miembros de las asociaciones aldeanas, aplacara sus temores y presentara sus demandas y preguntas a la empresa.
Pero la administración rehusó todo tipo de negociación con el movimiento campesino. Como consecuencia, el comité declaró una huelga de productores. Durante dos meses, las asociaciones se negaron a entregar su algodón, hasta que el Ministro de Desarrollo Rural vino personalmente a Koutiala para mediar en el conflicto. El resultado de las negociaciones fue que la empresa aceptó el principio de negociación colectiva llevada a cabo por una organización no gubernamental en representación de los productores, y aceptó también su participación en la Junta nacional de fijación de los precios agrícolas.
Así surgió la unión de productores de algodón y cultivos alimentarios.
Ahora, los representantes de estas asociaciones locales o de su federación se encargan de todo lo referente al pesaje de los productos, el pago de los productores, el almacenamiento de los productos, su transporte a los centros de elaboración, y su reventa a las industrias transformadoras, así como de las tareas relativas a la organización y rendición de cuentas. Esto fue posible gracias en gran parte a los programas de alfabetización y de actividades educacionales no estructuradas.
El resultado final es que las empresas algodoneras han ahorrado miles de millones de francos CFA, y una parte considerable de los ingresos se destinó a las organizaciones de los productores para que los distribuyeran en parte como bonificaciones individuales a los agricultores y en parte como fondos para inversiones colectivas. Las cuales, a su vez, han estimulado toda una serie de inversiones tales como la creación de cooperativas de ahorros y préstamos, la compra de equipo agrícola más sofisticado, la perforación de nuevos pozos, y la construcción de clínicas comunitarias y escuelas.
Adaptación de Bingen, R. James, 'Cotton, Democracy and Development in Mali' (Algodón, democracia y desarrollo en Malí), Journal of Modern African Studies, 362 (1998) pp. 265-285. Dependencia de publicaciones de la Universidad de Cambridge, Reino Unido, 1998.
Sin embargo, es posible que algunos tipos de servicio no sean viables para muchas AGPA compuestas de un número muy limitado de campesinos pobres que cuentan sólo con los recursos de los miembros.
Con respecto a los insumos, si la demanda es limitada no se pueden comprar insumos y suministros en cantidad suficiente para ofrecer precios notablemente más bajos y generar, a la vez, un excedente. Además, están los problemas de almacenamiento y transporte: ¿dónde encontrarán los miembros capital suficiente para invertir en capacidad de almacenamiento y transporte? ¿Conviene arrendar y alquilar en las fases iniciales? ¿Hay locales apropiados que se puedan arrendar en la mayoría de las zonas rurales? La imposibilidad de resolver estos problemas es otra de las razones principales del fracaso de las AGPA en la esfera de las compras grupales.
Es probable que los caminos malos y las grandes distancias - factores sobre los que la AGPA no puede hacer nada - incrementen ulteriormente el coste de la entrega y el suministro de los insumos. Si la AGPA no puede realizarlo a precios más bajos que los de los proveedores privados locales, los miembros se sentirán tentados a abandonar su organización, corriendo el riesgo de caer víctimas de comerciantes inescrupulosos. ¿Hasta dónde querrán éstos malvender esta nueva competencia hasta tanto que no desaparezca del mercado? ¿En qué medida querrán los miembros, o personas locales competentes, ofrecer voluntariamente su tiempo para contribuir a que la AGPA sea una realidad viable? ¿Logrará la AGPA asegurar una calidad mejor que la de los comerciantes clásicos?
Las mismas consideraciones valen para el mercadeo. La organización del mercadeo de cantidades pequeñas de productos de calidad desigual seguirá siendo un problema insuperable mientras los miembros involucrados no constituyan más que un puñado de personas. Para un mercadeo satisfactorio hace falta un conocimiento de la demanda, servicios suficientes de almacenamiento y transporte, y capital. Es improbable que se disponga en forma constante de las necesarias capacidades técnicas y gerenciales, incluso si un organismo de apoyo externo las ofreciera gratuitamente durante un tiempo.
Aún cuando pudieran superarse todos estos obstáculos, para alcanzar los niveles necesarios de eficacia será necesario formar agrupaciones más amplias a través de la creación de una red, la colaboración reglamentada o las fusiones. Pero hay otras posibilidades: se podrían establecer vínculos con empresarios establecidos y negociar para los miembros condiciones mejores de las que podrían obtener individualmente.
Pero las AGPA pueden ser útiles de otras formas. La falta de acceso a los recursos y servicios, y la falta de una organización básica, es lo que muchas veces mantiene a los pobres en su situación de pobreza: una AGPA les ofrece todo eso. Una AGPA está en mejores condiciones que un GPA para negociar en nombre de sus miembros cuando se tratan asuntos administrativos, tales como la propiedad de la tierra o las restricciones jurídicas al acceso a subvenciones de organismos competentes o al crédito, a nivel de distrito o a niveles más altos. Incluso una AGPA pequeña puede prestar asistencia a sus miembros para hacer frente a algunas dificultades, tales como los problemas relativos a los insumos que no se ajustan a las normas de calidad exigidas o a la deshonestidad de los negociantes, denunciando tales prácticas y tratando de obtener resarcimiento.
Cabe mencionar, por último, la acción política encaminada a la promoción y defensa, a nivel local o nacional, de los intereses de los pequeños agricultores para mejorar sus condiciones de vida. ¿Es válida esta función de las AGPA, o debería reservarse a organizaciones representativas de profesionales o a los partidos políticos?
Los principales obstáculos socioculturales contra las AGPA suelen venir del lado de los privilegiados y poderosos que pueden ver la nueva institución como una amenaza, especialmente cuando su objetivo es fortalecer la posición negociadora de los pobres. Por lo general, en esas categorías de privilegiados y poderosos se encuentran los terratenientes, los prestamistas y los negociantes. A medida que la AGPA se hace más grande y aumenta su potencial para emprender acciones políticas, es probable que crezca la oposición por parte de los intereses locales.
Incluso las instituciones tradicionales pueden plantear problemas. Donde existe una tradición de acción comunitaria, como en algunas partes de Indonesia, puede servir de apoyo a los grupos de autoayuda. Pero la coexistencia de instituciones tradicionales (los biraderi en el Pakistán, por ejemplo) puede constituir un obstáculo, especialmente cuando la AGPA está integrada por miembros de distintas agrupaciones tradicionales. Si éstas se sienten amenazadas por una AGPA incipiente, sus líderes podrían oponerse a ella, privando así a los pobres de los servicios que la AGPA preveía prestarles, sin ofrecerles nada en cambio.
También entran en juego otros parámetros sociales, tales como las consideraciones étnicas, la religión, la clase y la casta, y la educación. El aspecto positivo de estas consideraciones es que en algunos casos facilitan las agrupaciones, por ejemplo cuando se comparten situaciones de opresión o injusticia o, incluso, amenazas físicas (como en los ejemplos de la India citados anteriormente). Pero en otros casos pueden facilitar las alianzas opositoras y hacer difícil o imposible el establecimiento de una AGPA.
La habilidad de los privilegiados, especialmente los terratenientes, para eludir la legislación de la reforma agraria o convertirla a su favor en países tan distantes entre sí como Filipinas, Marruecos y Brasil (como está bien documentado por la OIT y la FAO), hace ver la necesidad de las agrupaciones de pequeños agricultores políticamente activos pero también las dificultades con que tropiezan en el contexto político real de muchos países. En efecto, por temor a represalias materiales o debido a restricciones sociales, los marginados podrían preferir la pasividad antes que perturbar el orden social, y renunciar así a crear una AGPA.
¿Qué pueden hacer los pequeños agricultores para superar estos obstáculos?
Hay quienes piensan que se puede encontrar una solución a través de negociaciones y demostrando que el aumento del bienestar general redunda en beneficios de todos. Esto hace recordar la teoría de la filtración del desarrollo que no produjo la participación en los beneficios que se había previsto. Aunque no se puede dar por sentado que los privilegiados sean necesariamente "malos", de hecho la historia demuestra que raramente son lo bastante clarividentes como para arriesgar sus privilegios en aras de beneficios socioeconómicos para todos.
Ante una oposición de este tipo, los pequeños agricultores necesitarán una gran determinación y deberán estar dispuestos a sacrificarse hoy para ser más fuertes mañana. Dado que por definición son pobres y marginados, no se alcanza a ver qué más pueden conceder, incluso en defensa de sus propios intereses. Una ayuda exterior aplicada sabiamente, con un plan que contemple su eliminación gradual, podría ser una solución.
Otra estrategia es la de establecer vínculos con otros que atraviesan dificultades semejantes, u obtener ayuda de patrocinadores clarividentes no dispuestos a hacerles el juego a los opositores. Podrían ser políticos, dirigentes locales independientes, u ONG nacionales o extranjeras capaces de ejercer presión en favor de un cambio constructivo.
En todo caso, la creación y, especialmente, el fortalecimiento de las AGPA ante una fuerte oposición local de los privilegiados será casi siempre y casi en todas partes algo problemático, aunque a veces es posible encontrar un modus vivendi.
Las instituciones de ahorro y crédito constituyen una categoría importante de las AGPA. Muchas veces las personas pobres de las zonas rurales, que logran ahorrar incluso cantidades considerables en comparación con su situación económica, también necesitan tener acceso a préstamos. Paradójicamente, las instituciones oficiales de ahorro rural, tales como los bancos, a menudo destinan el ahorro rural a usos urbanos por falta de mecanismos de préstamo apropiados en las zonas rurales. En cambio, las instituciones de crédito y ahorro informales, que pueden comenzar como grupos de pequeños agricultores o AGPA, pueden cumplir una función esencial proporcionando un lugar seguro en el que tener los ahorros y lograr un acceso a préstamos en condiciones razonables con una burocracia reducida al mínimo. Un GPA que ha acumulado algunos ahorros, pero no los suficientes para satisfacer las necesidades de préstamos de los miembros, puede sentirse estimulado a ingresar en una AGPA para ampliar las posibilidades de acceso a préstamos en dinero.
Las asociaciones de ahorro y crédito rotatorio son quizás el tipo más antiguo de instituciones de ahorro y crédito no oficiales: cada grupo (GPA) aporta a la AGPA una cantidad uniforme a intervalos regulares y el fondo que resulta se distribuye por turno a los GPA participantes. Otra forma es la de crear asociaciones de ahorro y crédito acumulativo (AACA); una AACA es una forma de asociación de ahorro y crédito rotatorio intergrupal (AACRO). Las actividades bancarias aldeanas constituyen una técnica más moderna y, al parecer, prometedora para constituir un servicio de ahorro y crédito a las zonas rurales (Recuadro 3). Son formas de microcrédito. El microcrédito comenzó hace más de 20 años en algunas partes de las zonas rurales de Asia y desde entonces se difundió por todo el mundo, sobre todo en Europa y América del Norte, y se aplica tanto en situaciones urbanas como rurales, normalmente con un componente de ahorro.
Recuadro 3
Las actividades bancarias aldeanas constituyen un modelo de servicios financieros que permite a las comunidades pobres establecer sus propias asociaciones de crédito y ahorro, o bancos aldeanos. El modelo está diseñado con el fin de atraer la participación de los más pobres de la población pobre productiva, que son predominantemente las mujeres. El organismo patrocinador o ejecutor otorga un préstamo al banco aldeano, el cual después concede préstamos individuales a sus miembros. El banco garantiza los préstamos, y para el reembolso depende de la presión que ejercen entre sí los prestatarios y de la ayuda que mutuamente se prestan. Los préstamos pequeños, de capital de explotación, se reembolsan cada cuatro a seis meses. Para que el objetivo se oriente siempre a la población más pobre, los prestatarios comienzan con un préstamo muy pequeño y de a poco van llegando hasta el límite de crédito establecido. El crédito depende del ahorro y, en la mayoría de los casos, los préstamos dependen de la cantidad que cada prestatario ha ahorrado. Los ahorros de los miembros los tiene el banco aldeano y constituyen el capital adicional que puede prestar o invertir para aumentar su propia base de recursos. Se aplican normas comerciales a los tipos de interés y a las cuotas.
Las actividades bancarias aldeanas son importantes por la oportunidad que brindan a la población pobre de acumular y administrar sus bienes. Crean instituciones comunitarias autónomas - los miembros del banco aldeano eligen sus propias inversiones, desembolsan y recaudan todos los préstamos, administran sus propios ahorros, eligen a sus propios dirigentes y determinan sus estatutos sociales - y permiten una eficaz entrega de crédito en gran escala a las personas más inaccesibles. El sistema satisfactorio que utiliza, que permite orientar el servicio a las mujeres pobres en cuatro continentes demuestra que los objetivos explícitamente sociales que se persiguen con los préstamos dados a los sectores pobres pueden ser compatibles con la gestión rigurosa exigida para que los servicios financieros prestados sean sostenibles.
En algunas situaciones, los préstamos se pueden hacer con o sin interés. Pero la experiencia indica que las asociaciones de ahorro y crédito, o las instituciones de microcrédito rural, deberían tener como objetivos principales la rentabilidad y la autosuficiencia financieras: esto significa cobrar tasas de interés por los préstamos para asegurar que esos objetivos sean alcanzados dentro de un plazo determinado. La opción por el microcrédito no necesariamente requiere que los pequeños agricultores hayan ahorrado anteriormente ya que es posible que los donantes estén dispuestos a otorgar un capital inicial destinado al fondo de crédito para empréstito. Lo esencial es cumplir las normas y procedimientos sobre la concesión de préstamos movilizando los ahorros locales y obteniendo altos niveles de reembolso, con objeto de mantener y aumentar el fondo.
La ventaja de estos sistemas es que pueden funcionar fuera de las instituciones financieras oficiales y utilizando métodos simples. Una vez que el sistema funcione eficazmente y pueda demostrar su viabilidad, podrá ampliarse mediante fondos de otras fuentes.
Desarrollo de los recursos humanos. El éxito de una AGPA dependerá en gran medida de los recursos humanos de que disponga, y en las fases iniciales dependerá mucho de los voluntarios competentes que haya entre sus miembros. La capacitación de los miembros, o la contratación de gente competente, es la mejor forma de colocar una AGPA en el camino de la autosuficiencia. Para alcanzar los niveles de competencia necesarios hace falta una capacitación apropiada, adaptada a personas probablemente analfabetas y que carecen de experiencia en la gestión de una organización. Hace falta capacitación en dos niveles: para los miembros del GPA y de la AGPA, y para los promotores de grupos.
Capacitación de los miembros. Es muy difícil que exista capacidad gerencial en la población pobre hasta tanto no se hayan capacitado sus miembros, o la AGPA haya crecido lo suficiente como para contratar a alguien. Todos los miembros deberían adquirir las aptitudes mínimas que les permitan comprender cómo funciona un GPA/AGPA. Sin eso, se corre el riesgo de que una persona (por ejemplo, la que sabe leer, escribir y hacer cálculos) o un grupo dominen sobre los demás. Con respecto a esto, la FAO ha producido varios manuales populares sobre temas relativos a la promoción de pequeños grupos que pueden ser de utilidad (Bibliografia).
Son también convenientes los cursos de alfabetización impartidos a los miembros en el idioma local (si tiene una forma escrita) y después en el idioma internacional que se utiliza más comúnmente en el país. El saber leer, escribir y hacer cálculos son instrumentos básicos para negociar con los comerciantes, entender las noticias y los documentos jurídicos, y controlar las actividades del GPA/AGPA. En efecto, se ha observado que para los cursos generales de capacitación y enseñanza, así como para los temas sanitarios y otros temas comunitarios, la demanda suele ser mayor que para la capacitación relacionada directamente, por ejemplo, con las técnicas de producción. Tal demanda es inversamente proporcional a la capacidad que tienen los gobiernos de cumplir la promesa de asegurar la enseñanza para todos.
No se puede pretender que una AGPA reemplace al Estado en su deber de ofrecer a todos la enseñanza y la atención sanitaria. Pero puede, en interés de sus miembros, complementarlo en cierta medida de una manera que sea eficaz en relación a los costos. La capacitación en técnicas simples de gestión, teneduría de libros y alfabetización son esferas en las cuales se justifica recurrir a la ayuda externa dado que son muy costosas para una AGPA joven. El efecto de esta capacitación es sostenible, ya que los primeros capacitados podrán formar a otros de su comunidad.
Cuando la AGPA presta servicios tales como suministro de insumos, mercadeo, o crédito, los gerentes necesitarán adquirir otros conocimientos técnicos: por ejemplo, sobre cómo elaborar un plan comercial, dónde comprar a granel, cómo desarrollar una estrategia de comercialización. Es posible que también quieran ofrecer a los miembros una capacitación técnica relacionada con las técnicas de producción o la comercialización de los productos que tengan una repercusión directa en su capacidad de generación de ingresos.
Al parecer, hay una tendencia cada vez mayor a que los jóvenes de las comunidades rurales que han estudiado en el país o en el extranjero y no han encontrado un empleo satisfactorio vuelvan a sus aldeas para aplicar allí sus conocimientos. ¿Estos jóvenes no constituyen acaso un recurso formidable que debería ser utilizado y, por lo tanto, no deberían ser los típicos candidatos para gerentes e instructores en las AGPA?
Capacitación de promotores de grupos. En la capacitación de los promotores de grupos se debería hacer hincapié en los sistemas participativos y apuntar a la superación de la tendencia a la aplicación de enfoques demasiados directivos que con toda probabilidad llevarían las AGPA al fracaso. Demasiado a menudo los promotores de grupos no reciben tal capacitación, a causa de que los instructores debidamente capacitados son muy pocos, especialmente los que tienen experiencia en la creación de AGPA. Por lo tanto, debería fomentarse la preparación de manuales sencillos y la elaboración de directrices que puedan adaptarse a la mayoría de las situaciones.
Aunque es verdad que el término "participativo" ha sido utilizado tal vez demasiado por la comunidad de desarrollo, tiene algún valor práctico y los promotores de grupos deberían aprender técnicas sencillas para aplicarlo al desarrollo. El primer requisito es aprender a escuchar y respetar a los agricultores de base y a los dirigentes de los GPA y AGPA con los que se trabaja.
Tarde o temprano, los miembros de la AGPA se verán enfrentados a una decisión difícil: si convertirse o no en un órgano oficial. No cabe duda de que mantener el carácter informal tiene sus ventajas; en particular, la flexibilidad de las operaciones. Pero la institucionalización es por lo general, y legítimamente, una condición para lograr acceso a algunos servicios prestados por el Gobierno. El aspecto negativo es que normalmente implicará un mayor control e intervención del Gobierno. Los pros y contras deberían ser atentamente ponderados, y mucho dependerá del marco legislativo que rige a los distintos tipos de asociaciones.
Según sean sus actividades, la AGPA podrá elegir o no. Si recauda ahorros y participa en actividades comerciales tendrá que adecuarse a los requisitos jurídicos normales. A medida que las actividades se vuelvan más complejas, será inevitable algún tipo de normas y procedimientos internos. ¿Las normas deberían basarse en modelos occidentales bien comprobados? ¿En qué medida pueden integrarse en esos modelos las costumbres y modelos locales? Una ayuda externa podría servir de orientación para el conjunto inicial de normas y procedimientos.
Después de haber hecho cursos de alfabetización, los miembros estarán seguramente en condiciones de leer las normas así como los informes y las actas. ¿Será suficiente?. Aunque las normas de las AGPA se irán adaptando seguramente con el tiempo, sería el caso de recordar las enseñanzas de la novela de George Orwell, Animal Farm: poco a poco, las normas escritas sobre la pared del establo fueron cambiando y los dirigentes se vieron totalmente eximidos de obedecerlas. Es posible que también se necesite una ayuda imparcial para adaptar las normas.
¿Cuáles son las cuestiones principales a tener en cuenta para asegurar la viabilidad de una AGPA? Además de una gestión inteligente, es fundamental que los miembros estén convencidos de que están recibiendo de su asociación un trato equitativo; esto fortalece su lealtad, ingrediente fundamental del éxito de las AGPA. Pero los miembros deben tener también personalmente un interés financiero en el éxito de la asociación, ya que esto promueve su sentido de pertenencia y su compromiso a nivel financiero. E igualmente importante es que quieran invertir tiempo en la realización de controles, en particular a través de la asistencia periódica a reuniones. A continuación se describen algunas cuestiones a tener en cuenta.
Transparencia. Una AGPA no debe olvidar nunca que pertenece a sus miembros y que debe responder ante ellos. Sus miembros de base, por ejemplo los miembros de los grupos de pequeños agricultores que la componen, estarán tanto más inclinados a realizar los controles necesarios si tienen algún interés financiero en el éxito de la instancia superior y si corren algún riesgo en el caso de que ella fracase, y si sienten que la asociación les pertenece. La información que necesitan para realizar sus funciones de control debe ser facilitada y se deben tomar medidas para asegurar que todos los miembros tengan acceso a ella. Las normas escritas pueden expresarse a través de cantos o poemas, o repetirse regularmente al comienzo de las reuniones para ayudar a los miembros analfabetos a recordarlas. También contribuirán a la transparencia las presentaciones orales, los cuadros y los diagramas. La Junta directiva debería incorporar en el sistema controles y balances y fomentar una combinación entre los intereses colectivos y los individuales.
Para el éxito de una AGPA es fundamental que los miembros tengan confianza en la gestión. Hablando en general, es probable que los miembros no sepan leer, ni escribir, ni hacer cálculos, y seguramente no estén acostumbrados a procedimientos contables y administrativos complejos. No obstante, los sistemas de contabilidad, de presentación de informes y de información, adaptados a cada circunstancia, son elementos esenciales para la transparencia, la buena gestión, la participación de los miembros y la responsabilidad de los dirigentes. Si los miembros pierden confianza en la asociación que ellos mismos han creado, perderán interés: una AGPA debe ser diferente de las instituciones verticalistas típicas de muchos países en los que lo normal es adaptarse a las decisiones que vienen de arriba. Esto va fuertemente en contra de que el Gobierno designe a empleados públicos como gerentes.
El seguimiento y la evaluación es también un instrumento importante para mantener la transparencia y responsabilidad en las AGPA. Deben hacerse y distribuirse los informes y estados de cuenta necesarios, y celebrarse periódicamente las reuniones conexas. Demasiado a menudo se considera que el seguimiento y la evaluación no es más que un medio para que los donantes tengan la seguridad de que el dinero se está utilizando eficazmente según las directrices de los proyectos. En realidad, es más importante para los miembros, ya que les permite asegurarse de que su organización esté bien dirigida y que su dinero se utilice para las actividades convenidas. Los sistemas de seguimiento y evaluación deben concebirse primeramente como un instrumento al servicio de los miembros del grupo, más que como un medio para satisfacer principalmente a los donantes.
Hay tres publicaciones de la FAO, "The Group Promoters' Resource Book", "The Group Enterprise Resource Book" and "The Evaluation of PPP and Inter-Group Performance" que abordan la cuestión de la evaluación interna de las instituciones rurales, pero requieren una actualización a la luz de las últimas experiencias. En la Bibliografía figura una lista de otras publicaciones pertinentes.
Comunicaciones. Cuando las aldeas están distantes y las comunicaciones son relativamente difíciles, se pueden utilizar las estaciones locales de la radio rural para informar sobre las actividades de las AGPA: convocar reuniones, anunciar los resultados de elecciones, difundir información e incluso impartir cursos de formación. Con el tiempo, se podría pensar en la utilización de ordenadores y del correo electrónico (muchas veces se puede obtener electricidad solar e instalarse, por consiguiente, teléfonos). ¿O los costos serán prohibitivos cuando los miembros son muy pocos? ¿Pueden las empresas de servicios ofrecer soluciones? No deberían rechazarse sin más las soluciones tecnológicamente avanzadas: el Banco Grameen ha introducido servicios telefónicos móviles (como microempresas) para unir las aldeas más aisladas de Bangladesh. La radio rural local constituye un medio barato de comunicación en las zonas rurales aisladas, siempre y cuando la legislación lo permita, y puede estar basada en la comunidad. La radio "wind-up" permite superar el problema tanto del suministro de electricidad como del costo de las baterías.
Dirigentes y elecciones. En los GPA los sistemas de dirección compartida o rotativa en los que la dirección cambia de mano a través de una rotación periódica y bastante frecuente ofrecen la oportunidad de que cada miembro aprenda el oficio y esté en mejores condiciones para ejercer un control sobre el GPA/la AGPA. En las fases iniciales de las actividades de la institución - digamos, en el primer año - esto facilita la identificación de los líderes competentes y capaces. Pero si dura más de un año, ¿cómo será posible mantener al servicio de la institución a personas particularmente competentes?
A medida que la AGPA va creciendo, es cada vez más probable que haya miembros que no conozcan a algunos de los candidatos propuestos para las elecciones ni sus capacidades como dirigentes. En ese caso, ¿deberían los funcionarios de la AGPA ser elegidos sólo por un colegio de funcionarios del GPA? La respuesta dependerá de cada situación. Hasta un número de 200 miembros de base, todas las decisiones (incluidas las elecciones) deberían poder ser tomadas por todos los miembros.
Es preferible que los candidatos estén más motivados por el servicio a la comunidad que por el prestigio o el privilegio personal. Pero esto último ocurre en toda institución civil, dondequiera que esté, y es utópico pretender que las cosas sean diferentes en una AGPA. Además, se necesitan normas para evitar camarillas que nieguen el acceso a las funciones directivas a los recién llegados, por ejemplo dirigentes de un GPA que se ha incorporado recientemente. Por último, es esencial que los partidos políticos se mantengan fuera de las instituciones rurales bona fide.
Mujeres. El lugar de las mujeres en un GPA, y especialmente la garantía de que tengan voz en su funcionamiento, es muchas veces algo problemático en muchos ambientes, particularmente allí donde hay obstáculos culturales muy arraigados. Donde la participación de la mujer es posible, debe ser promovida y, en lo posible, debe hacerse una discriminación que las favorezca. Donde existen obstáculos fuertes, sería más eficaz promover GPA/AGPA exclusivamente de mujeres. Una vez que han demostrado sus capacidades, las instituciones femeninas tendrán menos dificultades para hacer valer sus opiniones y para acceder a agrupaciones mayores (en las que volverá a presentarse indudablemente la cuestión del acceso equitativo y exento de prejuicios basados en el género de la persona a los puestos electivos). A medida que las instituciones crecen y se hacen más poderosas, es probable que un número mayor de hombres tenga interés en participar en los órganos decisorios y competir por los puestos, haciendo más difícil todavía el acceso de las mujeres.
Más allá de la cuestión relativa al acceso a los puestos electivos, es posible que el concepto mismo de elecciones resulte ajeno a muchas comunidades rurales. Allí donde existen instituciones tradicionales consideradas imparciales, las normas de los GPA/AGPA deberían dar cabida las formas tradicionales de designar a los dirigentes, generalmente por consenso.
En último análisis, lo que se necesita es un sistema que encuentre el equilibrio entre rotación y continuidad, entre la participación equilibrada de hombres y mujeres y los valores tradicionales, y que se adapte a las costumbres y circunstancias locales. Quizás se trate de una tarea o demanda muy difícil, pero es algo por lo que vale la pena luchar.
El desarrollo orgánico y funcional de las AGPA es algo que se ha estudiado poco y que merece una mayor atención dado que constituye uno de los puntos más débiles de su crecimiento y sostenibilidad.
El trabajo voluntario desempeñará una función esencial en las fases iniciales de los GPA/AGPA. Pero son pocas las instituciones que pueden trabajar satisfactoriamente durante mucho tiempo basadas solamente en el trabajo voluntario. Ni pueden realizar actividades económicas sin capital y sin costos operacionales. Una AGPA sólo será sostenible si cubre estos gastos con cargo a sus propios recursos.
Hay varias maneras de financiar una AGPA. Entre ellas cabe señalar las siguientes:
Hay también diversos métodos para cobrar derechos: puede haber un arancel global que da derecho a todos los servicios que se ofrecen, sea que el miembro los utilice o no, o un arancel por cada servicio utilizado: esta última forma parece más equitativa; la primera estimularía la lealtad de los miembros.
El ahorro es la mejor forma de crear recursos internos, preferentemente a través del GPA. Pero, ¿los aportes a la caja de ahorros deberían ser iguales? Si el grupo es homogéneo, esto sería mas fácil y evitaría conflictos e insatisfacción entre los contribuyentes mayores. La misma pregunta se planteará en las AGPA: ¿cada miembro del GPA debería aportar en cantidades iguales? ¿Deberían los GPA/AGPA privarse de fondos si uno o más miembros desean aportar más de la cantidad convenida?
Como ya se ha mencionado, es fundamental elaborar desde el comienzo estrategias y mecanismos para la plena financiación interna. Dado que hay poca documentación sobre estrategias satisfactorias de este tipo experimentadas por las AGPA, sería útil tratar de recopilar y analizar estudios de casos sobre estrategias satisfactorias desde el punto de vista de la sostenibilidad para que puedan utilizarlas otras AGPA. ¿Hay ejemplos de AGPA que están negociando satisfactoriamente esta difícil transición?
Aunque es preferible que los miembros potenciales decidan por sí mismos si ingresar en GPA/AGPA existentes o crear nuevos, muchas veces la iniciativa viene de afuera. La ayuda proveniente de fuentes externas puede ser útil o perjudicial. ¿Cuál es la combinación exacta entre la financiación con cargo a los miembros y la financiación externa en una determinada fase de desarrollo de una AGPA? ¿Cómo debería proporcionarse la asistencia externa?
Demasiado frecuentemente los gobernantes y los donantes han promovido por igual organizaciones destinadas a alcanzar el desarrollo nacional y otros objetivos que determinan los mismos gobiernos y no los miembros de esas organizaciones. Esta actitud puede llevar a querer intervenir en los asuntos de las organizaciones campesinas o controlarlos. La consecuencia suele ser negativa, que se traduce en una merma de la participación de los miembros y de los servicios prestados a éstos y, si faltan las subvenciones, en un colapso de la organización.
Promotores de grupos. En tales casos, a "los promotores de grupos" se puede atribuir, de una manera u otra, la tarea de promover GPA y AGPA. La influencia de los promotores será positiva o negativa según la actitud que adopten y el sistema de incentivos con que trabajen. Anteriormente se ha indicado la necesidad de capacitarlos en técnicas apropiadas.
Como la experiencia sobre el terreno lo ha demostrado muchas veces, cuando el promotor es demasiado entusiasta, por ejemplo cuando tiene que llenar un cupo o trata de impresionar a la administración, los "beneficiarios" corren el riesgo de ser llevados en manada a los GPA y AGPA, prescindiendo de la necesidad de una autoselección o de la cohesión de grupo. Estos métodos impositivos normalmente conducen a un fracaso.
Pero los promotores de grupos pueden tener una influencia positiva si asumen el papel de facilitadores y no de instigadores, buscando el diálogo con los posibles miembros, procurándoles las informaciones y los consejos necesarios para que puedan tomar decisiones ponderadas, escuchando sus opiniones, y adaptando el mensaje en función de sus intereses. El promotor debería también crear entre los miembros de la AGPA el sentido de que la organización les pertenece: el sentido de pertenencia fomenta la responsabilidad y la solidaridad.
El promotor de grupos puede también prestar asistencia a la AGPA negociando con la "oposición" local y con las autoridades locales para crear un entorno favorable, mediando en las luchas por el poder, ayudando en la gestión de conflictos, y, por lo general, orientando a la nueva institución en sus fases iniciales y promoviendo contactos entre los GPA.
Si los promotores pueden ser elegidos de entre los miembros de la comunidad interesada, es mejor. Los promotores locales conocen su comunidad y tienen más probabilidad de ganarse la confianza de los suyos que un extraño.
Otras intervenciones externas. Otras intervenciones externas suelen provenir de los donantes y las ONG. Aquí, el problema principal es que siempre están apurados por cumplir los plazos de los proyectos y están dispuestos a recurrir a métodos coercitivos para lograrlo. No se tiene en cuenta muchas veces que el desarrollo participativo lleva tiempo, y que esto debería ser contemplado en los planes del proyecto.
Por lo demás, es raro que los programas de instituciones externas - ya sean organismos gubernamentales, organismos de desarrollo extranjeros, u ONG - coincidan con los programas de los beneficiarios del proyecto. Si un extraño trata de vender su programa a los pobres, puede que éstos lo acepten para obtener los beneficios del proyecto, tales como el acceso al crédito. Pero el grupo o asociación que resulte será artificial. Si, en cambio, se fomenta el diálogo, podría surgir una institución muy diferente con objetivos muy distintos de los que el iniciador tenía previstos. Cuando eso ocurre, ¿estará dispuesto el promotor a cambiar el proyecto inicial? En otras palabras, ¿en beneficio de quién se promueve una AGPA?
Las intervenciones de un organismo de desarrollo pueden ser beneficiosas si se las conduce bien. Entre los ejemplos que pueden señalarse figura la asistencia externa en esferas tales como la capacitación en conocimientos técnicos, empresariales y en materia de organización, los préstamos destinados a la puesta en marcha del proyecto, y el facilitar intercambios de información antes y después de la creación de una AGPA. Los costos son pequeños para el donante pero los beneficios para la AGPA son considerables.
Pero aún las intervenciones bien intencionadas pueden fracasar. Por ejemplo, aunque son preferibles los préstamos a los donativos porque obligan a los miembros a sentirse responsables de su empresa ya desde las fases iniciales, también es verdad que los programas de crédito que han fracasado en todo el mundo son tantos que bastan para convencer a las personas más razonables de que los sistemas dependientes de créditos que ignoran aspectos tales como el ahorro, el reembolso de los prestatarios y las capacidades de afrontar los riesgos, pueden causar más daño que provecho. Si los préstamos se otorgaran en función de la capacidad de los miembros para movilizar fondos, preferentemente en correspondencia exacta, sería mucho mejor. Desafortunadamente, los préstamos de los organismos de desarrollo superan con creces el aporte de los miembros, lo cual deja a la AGPA sumergida en deudas y expuesta al colapso. El exceso de generosidad puede inducir a un exceso de gastos y a un ritmo de inversiones insostenible.
En otras palabras, una excesiva financiación externa puede sofocar el esfuerzo y el compromiso de los miembros. Además, mientras una organización depende de actores externos, tendrá que depender de ellos para muchas de sus decisiones y podría no estar en condiciones de satisfacer las expectativas de los miembros y tener que dar prioridad al programa de sus patrocinadores.
Un peligro particular de la ayuda de los donantes es cuando sus programas realizados en la misma zona compiten entre sí o imponen diferentes metodologías: por ejemplo, cuando un donante exige intereses por el crédito y otros se oponen.
Por último, vale la pena señalar que los suministradores de servicios, en su afán desesperado por tener estructuras que funcionen, aplastan muchas veces iniciativas satisfactorias (AGPA) y pueden socavar realmente el desarrollo autónomo en vez de fortalecerlo.
Lo esencial es respetar la autonomía de las AGPA y su necesidad de autosuficiencia, evitando imponerles un ritmo mayor del que pueden llevar.
La última pregunta que se puede plantear es: ¿Las subvenciones constituyen un medio válido para superar estas dificultades durante un cierto período? ¿Es demasiado idealista creer que las subvenciones pueden estar vinculadas a un plan orientado a la eficacia gerencial y la autosuficiencia económica de las AGPA? ¿Qué ocurre si esto no coincide con las metas que la AGPA tiene en ese momento: el organismo de ayuda permitirá que la AGPA fracase? ¿Qué medidas de seguimiento y qué sanciones pueden diseñarse para prepararla para el plazo inevitable? La experiencia ha enseñado en todo el mundo que las subvenciones conducen muy a menudo al fracaso de las instituciones. Las subvenciones constituyen una ayuda fácil para una gestión deficiente, y en efecto a menudo la gestión es incapaz de prescindir de ellas. Esto no significa que haya que eliminarlas ya que pueden ser un instrumento útil para la puesta en marcha, pero tienen que planificarse y aplicarse con cuidado, y los beneficiarios deben ser plenamente conscientes de que no son indefinidas.
Las subvenciones crean dependencia. Como ya se mencionó en otra parte de este documento, la autosuficiencia creada por los aportes de los miembros, y que a su vez redundan en interés de los miembros y en una gestión transparente, es el mejor medio para asegurar la sostenibilidad de una AGPA.
En el marco de la liberalización y de la reducción de las absorbentes instituciones públicas que se ocupaban anteriormente del sector agrícola, otros actores deberán asumir el control. Es probable que los pequeños agricultores - definidos aquí como los pobres y desfavorecidos de las zonas rurales - salgan perdiendo si no están organizados y si sus organizaciones no están en condiciones de defender eficazmente sus intereses.
La promoción de asociaciones de organizaciones de pequeños agricultores es algo que pueden hacer los donantes y las ONG, siempre y cuando lo hagan cuidadosamente y sin buscar resultados rápidos. El punto fundamental es que las organizaciones de agricultores - incluso si sus miembros son pobres - lleguen a ser estructuras autónomas de autoayuda. Esto ocurrirá si cuentan con el pleno apoyo de sus miembros y no reciben una ayuda excesiva.
Pero la formación de asociaciones de pequeños agricultores y el hacer que sean viables no es una cuestión fácil. Las fuerzas internas y la oposición externa constituyen una amenaza permanente.