Tomás Lindemann, Oficial de Instituciones Rurales, SDAR,: "Los Grupos Temáticos de la Red podrían ejercer una importante función de lobby ante los ministerios de Finanzas e Interior para canalizar recursos hacia las poblaciones rurales en el contexto de una creciente tendencia hacia la descentralización"

En esta entrevista Tomás Lindemann, Oficial de Instituciones Rurales, SDAR explica el concepto de descentralización en los últimos años, el estado actual de estos procesos, su importancia en el sector agrícola y constata a la vez la necesidad de involucrar a la sociedad civil en este campo.

¿Qué es la descentralización?

Es el proceso mediante el cual los gobiernos transfieren capacidades desde el gobierno central hacia unidades subordinadas a nivel regional. La descentralización, tal y como entendida hoy, implica una transición desde una gestión sectorial de los recursos naturales hacia una gestión cada vez más basada en el territorio. En la literatura sobre el tema se han identificado tres niveles que han regido el concepto desde los años 80:
- la desconcentración (la forma menos elaborada de descentralización) es el proceso por el que el gobierno central transfiere una responsabilidad hacia gerentes ubicados en la periferia pero bajo el control del centro
- la delegación, que tendría un carácter más avanzado, es la trasferencia de responsabilidades a organizaciones paraestatales u organizaciones de la sociedad civil para la ejecución de tareas determinadas y precisadas
- la devolución, que es la forma más avanzada, consiste en una trasferencia desde el gobierno central hacia los gobiernos locales dándoles plena autonomía en la toma de decisiones y la auditoría sobre el ejercicio de los recursos adquiridos. Esta últrima es lo que en inglés se define como "accountability" (rendición de cuentas) que en la devolución pertenece a la sociedad civil local, quien elige democráticamente a sus representantes.


¿Por qué es necesario descentralizar en el sector agrícola?

La descentralización tiene, en primer lugar, ventajas para la gestión eficaz de los recursos naturales y para la productividad agrícola a nivel local, por cuanto transfiere la responsabilidad de ambas a las instancias locales que se encuentran más cerca de las poblaciones que están encargadas de ejecutar ese aprovechamiento de los recursos naturales. En la jerga del desarrollo rural solemos hablar de "principio de subsidiareidad", que sostiene que la eficacia de las instituciones es función de su proximidad con la sociedad beneficiaria. En segundo lugar, la descentralización está muy ligada a la democratización, ya que la elección por voto popular se lleva hasta los niveles locales. Anteriormente muchos alcaldes eran designados por el gobierno central. Los procesos de descentralización llevados a cabo, por ejemplo, en América Latina en los años 90 hacen nacer nuevas leyes para la elección por sufragio de las autoridades locales y esto está teniendo un impacto político de enorme trascendencia. Productividad y democratización son dos conceptos que tienen mucho que ver con un desarrollo rural justo y equitativo, con la seguridad alimentaria y con reducción de la pobreza.

¿Los procesos de descentralización se encuentran en Asia y África en un estadio tan avanzado como en América Latina?

Ésto varía de un país aotro. En India, por ejemplo, tenemos los Panchayat o consejos comunitarios, preexistentes a la colonización inglesa, que tienen una fuerte incidencia sobre el desarrollo rural a nivel local en el país. En Filipinas, además de las autoridades locales semejantes a las de América Latina, existen las autoridades locales tradicionales, llamadas barangay, que tuvieron responsabilidades enormes durante la reforma agraria llevada a cabo por el gobierno de Corazón Aquino. El caso Chino, aunque se ha tratado de una descentralización no acompañada por instrumentos democráticos, es ilustrativo sobre la importancia que un manejo descentralizado puede tener para hacer llegar a las comunidades más remotas los avances más importantes de la civilización. Todo el país, por ejemplo, está recorrido por carreteras pavimentadas construidas sobre la base del trabajo comunitario organizado desde las instancias locales. En el caso de África, temo que uno de los obstáculos más importantes a la descentralización es la competencia y conflicto de intereses que existe entre las autoridades de gobierno y los jefes tribales tradicionales. Un desafío importante que enfrenta la descentralziación en Africa es el respeto por la democratización de las estructuras tribales.

¿Qué condiciones deben registrarse en un país para poder llevar a cabo un proceso de descentralización?

Durante la consulta técnica sobre descentralización llevada a cabo en Roma, en diciembre de 1997, en la sede de la FAO con la asistencia del Banco Mundial, el FIDA, GTZ y otros actores se insistía en que uno de los elementos más importantes para que la descentralización pudiera tener éxito era la existencia de un gobierno central fuerte, con una clara visión del proyecto nación. Una segunda condición es que la misma descentralización sea concebida como un proceso transversal, que corte horizontalmente los diferentes sectores que tienen que ver con el desarrollo regional y local. Esto significa que la descentralización tiene un efecto dirrompente sobre los sectores, pasando de una gestión sectorial a una gestión territorial de los recursos naturales. Por llevar el ejemplo al campo de las artes podemos decir que la gestión sectorial de los recursos tiene, como la música, una duración en el tiempo. El ritmo de esta danza, muchas veces, viene dado desde el centro y las poblaciones locales se ven obligadas a danzar a un ritmo que no es el suyo. La gestión territorial, en cambio, es más parecida a la pintura, ya que transcurre en el espacio. Con ello, las marcas de esta gestión son mucho más duraderas en el tiempo. Pero no no se trata de anular el papel de la gestión sectorial: en muchas ocasiones las prioridades nacionales sectoriales deberán prevalecer por encima de las locales.

¿Cómo pueden llevarse a cabo procesos de descentralización en aquellos países donde no existe el marco jurídico adecuado para ello?

Efectivamente, la descentralización requiere leyes apropiadas que generen el ambiente adecuado para que ésta pueda tener éxito. Éste es el caso, por ejemplo de Bolivia, donde las leyes de descentralización y de participación popular facilitaron enormemente el proceso durante los años 90. En el caso de Bolivia, además fue reorganizado todo el aparato de gobierno central de manera que estuviera más vinculado con una perspectiva transversal que sectorial del desarrollo muy en consonancia con las propuestas para el desarrollo humano promovidas por el PNUD.

Ahora bien, puede darse también un proceso inverso: el de consolidación de capacidades institucionales desde la base hacia la cúspide, independientemente de que exista un marco legal apropiado. En el caso de Honduras, cuya Ley de descentralización requiere aún de mayor elaboración, la FAO maneja un proyecto en el departamento de Lempira Sur que tiene por objetivo garantizar la seguridad alimentaria de la población local y el manejo sostenible de las frágiles laderas en la zona. Como hilo conductor Para alcanzar estos dos objetivos se plantea reforzar la estructura minicipal partiendo desde los Consejos de Desarrollo Comunitario (CODECO) que representan a las comunidades aisladas y remotas, de manera que los pobladores de estas comunidades participan en la toma de decisiones dentro del municipio. Por encima de este nivel, existe la asociación de municipios de Lempira Sur, que aglutina a 11 municipios y puede negociar con mucha mayor autoridad ante las autoridades nacionales demandas que vienen desde la base. Todo esto, desarrollado a partir de los años 90, está cambiando las reglas del juego en manera paulatina y radical. Además, a través de estas instancias el gobierno central puede canalizar sus recursos hasta las comunidades más remotas. Se verifica así una gestión del desarrollo agropecuario basado en la demanda. Los resultados de todo esto se vieron cuando, durante el huracán Mitch, la zona menos dañada, pese a tener las laderas más frágiles del país, fue precisamente Lempira Sur. Sus pobladores habían además acumulado reservas de maíz que pudieron canalizar para beneficio de sus connacionales en otras partes del país.

¿Es necesaria la involucración de la sociedad civil en los procesos de descentralización?

Es de suma importancia. Además de los tres niveles de descentralización citados antes existen otros dos: la privatización y las alianzas estratégicas. Estas últimas son de enorme importancia en un contexto internacional de disminución de los recursos para el suministro de servicios a nivel local. Con el vacío institucional provocado por los ajustes estructurales iniciados a mediados de los ochenta, los ministerios responsables del desarrollo agropecuario, forestal y pesquero vieron drásticamente reducidos sus presupuestos. En Venezuela, por citar un ejemplo, el ministerio de Agricultura ha visto reducido su personal de 30.000 a 2.000 funcionarios, en Ecuador de 10.000 a 600. Al mismo tiempo, gracias a las leyes de descentralización, han ido cobrando cada vez mayor importancia los municipios y las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y ONGs. Conviene aquí distinguir entre ONG y OSC. Una ONG es financiada con recursos externos a la población local y por tanto la "accountability" pertenece a un ente ajeno. Una OSC está financiada por sus miembros que, por lo tanto, tienen el control de la misma. Al mismo tiempo han ido surgiendo con cada vez más importancia empresas en el sector privado que juegan un papel cada vez más relevante en el mundo rural a partir de la disminución de los subsidios por parte de los gobiernos...las empresas empiezan a desempeñar funciones que tradicionalmente habían pertenecido a los ministerios. Todos estos actores están presentes en las comunidades locales y el gran desafío es vincularlos entre sí para crear sinergías y evitar la duplicación de esfuerzos.

¿Qué papel puede desempeñar en este sentido la Red del sistema de Naciones Unidas sobre desarrollo rural y seguridad alimentaria?

La sinergía debe ser promovida tanto a nivel local como a nivel nacional. Es importante que los gobiernos centrales sigan siendo fuertes y en este nivel los Grupos Temáticos podrían (ya lo están haciendo en muchas ocasiones) fungir un papel de articulación y de captura de recursos que puedan llegar a los niveles locales para promover el desarrollo local y agrícola. Los Grupos Temáticos, ante la desparición virtual de los ministerios de Agricultura y la sustanciosa disminución de recursos para el desarrollo rural pueden canalizar recursos y hacer lobby ante los ministerios de finanzas e interior para que canalicen estos recursos hacia los municipios del sector rural, de manera que no todo quede concentrado en las ciudades más grandes y se llegue a las comunidades remotas, que normalmente registran los mayores índices de inseguridad alimentaria y degrado ambiental. Otra labor que podrían desempeñar los GT es la de promover planes para la captura de remesas para inversiones productivas. En toda América Latina, África y Asia, hoy por hoy, una de las fuentes más importantes de generación de divisas son las remesas enviadas por trabajadores migrantes a otros países. Ojalá los Grupos Temáticos pudieran diseñar mecanismos para capturar esos recursos, e invertirlos productivamente. Es un tema todavía poco explorado pero de vital importancia para el futuro de las comunidades rurales.