"La Red debe contribuir a fomentar el diálogo social sobre la reforma agraria a nivel nacional, a través de los Grupos Temáticos, y asegurar el intercambio de información en este sentido a nivel internacional" - Paolo Groppo.
En esta entrevista Paolo Groppo, oficial de Análisis de Sistemas de Tenencia de Tierra en la FAO, ha explicado al secretariado de la Red del sistema de las Naciones Unidas cuáles son los principales conflictos de tierra existentes hoy en África, dónde está su origen y cuál es la nueva estrategia propuesta por la FAO para encontrar una solución. Groppo ha profundizado sobre la nueva filosofía del "pacto social territorial", que supera el clásico planteamiento de solución jurídica al problema para apostar por una dimensión social en la que se hace vital la participación de la sociedad civil, las comunidades locales y el sector privado.
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EL PACTO SOCIAL TERRITORIAL: El servicio de Tenencia de Tierra, ubicado dentro de la División de Desarrollo Rural de la FAO, está formalizando una nueva metodología para afrontar el problema de la conflictualidad ligada a la tierra a través del llamado "pacto social territorial". Este pacto implica dos fases fundamentales: un diagnóstico territorial (que recoge la perspectiva de todos los actores del desarrollo) y una mesa de negociación en la que la sociedad civil, las instituciones de Gobierno, las comunidades locales y el sector privado estén eficazmente representadas. Este planteamiento implica un nuevo papel para el experto en tenencia de tierra, que no se limita ya a prestar una asesoría técnica sino que asume una función de facilitador del diálogo social. Una condición básica para aplicar esta metodología es una predisposición democrática generalizada en el país, que la FAO puede promover a través de campañas de sensibilización. |
¿Qué naturaleza tienen hoy día los principales conflictos de tierra en el continente africano?
Esencialmente se trata de problemas que tienen que ver a la vez con el acceso, la regularización, el uso y la gestión de la tierra, que son los componentes fundamentales de lo que llamamos la "ecuación de tierra" en términos matemáticos. Desde mi perspectiva, podemos decir que el problema "madre" de toda la cuestión tierra en África está relacionado con el escaso (o limitado) reconocimiento de los derechos históricos de las comunidades rurales sobre sus tierras. En todo el continente había comunidades antes de la invención del estado moderno. Desde hace algún tiempo estas comunidades están revindicando estos derechos, a través de títulos de posesión o propiedad que los estados modernos no habían reconocido nunca.
El modelo impuesto por los poderes coloniales siempre estuvo basado en la hipótesis de que quien tenía el poder político tenía también el poder sobre la tierra y nunca se reconoció ningún derecho a los locales. Después de la independencia, el modelo se mantuvo y los estados, a través de los gobiernos (y aquí hay una confusión institucional Estado/Gobierno que merecería ser profundizada) conservaron la propiedad total de la tierra.
Hoy en día, como consecuencia de un proceso de sensibilización democrática, muchos de estos actores locales (comunidades, pequeños productores, etc) reivindican estos derechos históricos, que entran en conflicto en muchos casos con la legislación implementada después de la independencia. Y estos conflictos pueden alcanzar dimensiones muy serias, hasta llegar al conflicto armado. No reconocer el derecho a la tierra y aceptar como único interlocutor a los gobiernos y sus leyes jamás podrá resolver la conflictualidad ligada a la tierra en África. Las agencias de Naciones Unidas se interesan en ell tema a partir de una perspectiva basada en el reconocimiento de los derechos humanos.
En esta misma dirección, la estrategia que la FAO está aplicando en África parte de la hipótesis de que hay una multiplicidad de actores con los que hay contar si se quiere resolver pragmáticamente un problema de tierras. La forma más sencilla y sensible es entrar en un proceso de negociación que parte del reconocimiento del derecho que los juristas llamarían "derecho eminente" sobre la tierra, que no implica un significado de propiedad de tipo occidental sino de la comunidad. En la medida en que se acepten las comunidades rurales y sus derechos territoriales, como actores claves en toda negociación relativa a la tierra, es posible abrir un camino de dialogo que puede llevar a resultados positivos. Sin embargo no olvidemos que el tema del acceso, tal como se mencionaba antes, es parte de un problema más amplio, que incluye la regularización de estos derechos, el uso y gestión de los recursos naturales y que, dentro de una visión de tipo sistémico, todo está relacionado entre sí: resolver el problema del acceso, sin crear condiciones para sistemas de producción viables para los pequeños productores o productoras y las comunidades rurales no es suficiente. Es por por ello por lo que el principio del Pacto Social Territorial debe ser entendido no sólamente como un instrumento para facilitar el acceso a la tierra o resolver conflictos, sino como una plataforma metodológica para abordar el problema del desarrollo territorial, dentro de una perspectiva sostenible, donde los "de abajo" sean reconocidos como merecen.
¿ Entre quién debe establecerse esta negociación? ¿Qué papel tiene la FAO en ella?
La FAO está cumpliendo un papel de estimulador y facilitador de estas negociaciones, al mismo tiempo que sigue desempeñando su rol clásico de asistencia técnica en materia legal e institucional. No es la FAO quien negocia sino las instituciones legítimas del país, formales e informales (los gobiernos y las comunidades locales). Los casos en los que la FAO ha desempeñado un papel más importante en este sentido en África son Mozambique, Angola, Guinea Bissau, Mauritania, etc. Son países que están dotándose de instrumentos técnicos (nuevas leyes de tierra) a través del proceso que propone la FAO. Claramente en estos procesos la sociedad civil y sus instituciones juegan un papel central; sin ellas parece muy problemático abrir un esquema de negociación viable. De la misma manera, los demás actores, incluyendo, por supiesto, el sector privado, deben formar parte del pacto, debido a las implicaciones, en términos de desarrollo, que este tipo de planteamiento quiere fomentar.
¿Qué estrategia adopta la FAO en los países con déficit democrático? ¿Hay algunas condiciones macroeconómicas o de gobernabilidad que deben darse para que la FAO pueda intervenir?
Podemos decir que, poco a poco, los países se están sensibilizando hacia la estrategia de una planificación participativa a través de enfoques similares al del Pacto Social que propone la FAO. Ahora es mucho más evidente que hace diez años la viabilidad económica y social de este planteamiento, pero todavía no es un hecho que se da por descontado.
El nivel de democracia o corrupción existente en un país cuando entramos a trabajar en él claramente es importante, y esto puede determinar "de facto" el alcance de este tipo de intervención. Esto porque, a diferencia de muchos de los planteamientos actuales en torno al tema de los recursos naturales, el punto central en la idea del Pacto Social Territorial es, justamente, la dimensión humana. Si algunos de los actores claves presentan un déficit de democracia, evidentemente todo se hace mas dificil.
Sin embargo, a traves del Pacto se pretende también darle auge, reconocimiento y fuerza a aquellos actores que normalmente son dejados fuera de las decisiones que a ellos se refieren. Hablar de un ordenamiento territorial participativo, que mire al principio de Pactos Sociales Territoriales, implica un gran trabajo de sensibilización tanto de los "de abajo" como de "los de arriba", para entender que un acuerdo negociado democráticamente entre todos los actores que tienen un papel en él presenta muchas más posibilidades de ser respetado e implementado y, por ende, de llevar a resultados positivos.
Esta nueva visión de la que está hablando ¿es compartida por las otras agencias de las Naciones Unidas? ¿Cómo se están coordinando en el terreno para resolver el problema de la tierra?
En los lugares en los que hemos trabajado, pasando de los grandes principios a las metodologías prácticas de trabajo, hemos encontrado, afortunadamente, una serie de actores locales que han llegado, por caminos distintos, al mismo tipo de reflexión. No creo que haya un liderazgo intelectual FAO en este planteamiento. Se trata de un trabajo de sensibilización hacia los roles de los distintos actores en el complejo problema de la tierra y lo que importa es que los resultados tengan un largo alcance para poder influir positivamente las políticas de tierra. Lo fundamental es que las comunidades y sus órganos representativos y los gobiernos a todos los niveles entiendan que hay un beneficio global por parte de todos en respetar estos derechos. La seguridad en la tenencia de la tierra lleva a un desarrollo agrícola y rural con una base más sólida. Las inversiones internacionales llegarán a los países más facilmente si hay seguridad en la tenencia de la tierra. Seguridad no quiere necesariamente decir un papel formal sino un pacto social sólido, donde lo que está inscrito en el papel (formal o informal) esté confirmado por parte de los vecinos o vecinas. Sin un acuerdo por parte de las comunidades locales, difícilmente bastará un título formal para asegurar la seguridad necesaria a los inversionistas.
¿Podemos decir entonces que la seguridad en la tenencia de la tierra es uno de los pilares del desarrollo rural?
Definitivamente sí. Y no es sólo un pilar para el desarrollo rural, también para la resolución de conflictos y para la seguridad alimentaria. Lo estamos viendo no sólo en Angola sino en otros países como Sudán. La FAO está ligando estrechamente la tenencia de la tierra a la seguridad alimentaria. Cualquier operación humanitaria, además, tiene que afrontar este problema si pretende sentar una bases mínimas para el desarrollo.
¿Puede ilustrarnos con algún ejemplo la aplicación de este planteamiento en un país africano?
El país donde ha habido mayor elaboración teórica y práctica en este sentido por parte de la FAO ha sido Mozambique. Nuestra intervención fue solicitada a principios de la década de los 90, en el periodo de las negociaciones de paz. El proceso comenzó con una secuencia lógica ejemplar: primero un debate interno en la sociedad mozambiqueña para aclarar qué tipo de modelo (integrador o divisor) quería adoptar el país para su política de tierra. En el modelo integrador el desarrollo es concebido a partir de todos los recursos humanos existentes (pequeños productores, comunidades, medianos y grandes empresarios) En este caso no hay separación entre agricultura comercial y de subsistencia, porque, tal como acontece en la práctica, todos estos actores producen para el mercado, local, regional, nacional o internacional. El otro modelo, de herencia colonial, se basa en la entrega de las mejores tierras a los "empresarios" para que se encarguen de la agricultura comercial, mientras que las comunidades rurales quedan al margen, como suministradoras de mano de obra y ocupadas en su propia subsistencia. Se crea así una agricultura dualista. En Mozambique, en 1995, el debate sirvió para optar por un modelo integrador y se entró así en un proceso de elaboración de una ley de tierras coherente con esa visión, basada en el reconocimiento de los derechos de las comunidades. El final del proceso legal sentó las bases metodológicas y prácticas para la implementación de esta filosofía. La clave, insisto, no está en los títulos de registro, sino en la comprensión de esta filosofía por parte de los actores, tanto dentro del Gobierno como fuera (sociedad civil, sector privado). Éste es un paso que no puede darse en dos o tres años tras la proclamación de la ley de tierras, lleva su tiempo. Lo estamos poniendo a prueba, con algunas diferencias, en Angola, aunque en un contexto distinto porque es un país que acaba de salir de la guerra. Hay resultados concretos que están siendo reconocidos por parte de los donantes.
¿Se trata de un modelo exclusivamemente africano o este modelo es aplicable a todos los continentes?
En realidad la palabra modelo no es la más adecuada. Se trata más bien de un conjunto de elementos metodológicos basados en el respeto a la diversidad, en la elaboración conjunta de soluciones basadas en la situación socioeconómica y política de cada país, poniendo en práctica las banderas históricas de la FAO, como la participación popular y la descentralización. Por supuesto, no tenemos una solución mágica para cada país pero estamos constatando que este proceso de negociación para un pacto social está siendo existoso tanto en los países de vieja reforma agraria, como Filipinas, como en los países que están intentando encontrar ahora qué tipo de solución dar al problema tierra como Brasil. Aclaremos que estamos hablando de intervenciones a pequeña escala, o sea todavía no podemos hablar de procesos a nivel de países enteros. Sin embargo, muchas señales identifican en el proceso negocial (lo que llamamos un ordenamiento territorial participativo que llegue a un pacto social territorial) un camino que merecería ser reforzado y aplicado a mayores escalas.
¿Cómo puede contribuir la estructura de la Red, a través de los Grupos Temáticos nacionales a este pacto social?
Los Grupos Temáticos pueden tener una función muy importante. No se trata, como he venido explicando, de un tema técnico para especialistas juristas, agronómos o economistas. Es una cuestión de sensibilización democrática. Lo realmente necesario es iniciar, en cada país y en cada realidad social y territorial, un proceso de maduración político-institucional, con un enfoque sistémico basado en el reconocimiento de los derechos. Los Grupos Temáticos pueden ser muy útiles para articular en cada país acciones concretas miradas al reconocimiento de los derechos, ya sea sobre educación, salud o tierra y contribuir también con una reflexión conceptual y un debate que permita una visión propia del país. Lo que estamos haciendo en Mozambique o en Angola o cualquier otro país no son modelos a copiar, sino reflexiones que pueden ser muy útiles, más allá de la dimensión del problema tierra para esclarecer qué papel puede jugar la sociedad civil en cada país, qué tipo de articulación política (centralizada o descentralizada) es la adecuada. Si el fin último es la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos y ciudadanas de los países miembros de las Naciones Unidas (y la FAO trabaja para hacerlo posible en el mundo rural), es necesario un reconocimiento generalizado del derecho a la tierra. Los Grupos Temáticos pueden contribuir al crecimiento intelectual en los países en este sentido, a través de grupos de reflexión y discusión sobre los puntos de interés en cada país sobre la reforma agraria. A nivel internacional, el intercambio de información sobre este debate es vital.
Ha hablado de la sociedad civil, de los Gobiernos y de las Naciones Unidas ¿qué papel puede tener el sector privado en todo esto?
Como hemos mencionado rapidamente, su participación es clave en este proceso. Sobre todo en el contexto africano donde los gobiernos no tienen una capacidad de inversión financiera suficiente. Incluimos al sector privado local, el de los pequeños productores, en la sociedad civil y su participación es crucial. En la experiencia de Mozambique, una de las razones que permitió acelerar todo el debate en torno al tema tierra por parte de las comunidades locales, fue que el sector empresarial apoyó un reconocimiento del derecho a la tierra. Esencialmente porque este reconocimiento reducía inmediatamente los conflictos en las zonas en las que ellos estaban trabajando.
