"Le réseau devrait encourager le dialogue social sur la réforme agraire au niveau national et assurer l'échange d'informations sur ces questions au niveau international."
– Paolo Groppo.

Dans cette entrevue, Paolo Groppo, responsable de l'analyse des systèmes fonciers du Service des régimes fonciers de la Division du développement rural, FAO, parle au secrétariat du Réseau des principaux conflits agraires se produisant en Afrique actuellement, de leur origine et de la nouvelle stratégie proposée par la FAO pour y remédier. M. Groppo présente la nouvelle philosophie du "Pacte social territorial ", qui, en allant au-delà de l'approche classique des tribunaux pour résoudre les problèmes, soutient une dimension sociale dans laquelle la participation de la société civile, des communautés locales et du secteur privé devient essentielle.

Quelle est actuellement la nature des principaux conflits agraires sur le continent africain?

Il s'agit essentiellement de problèmes concernant l'accès, la régularisation, l'utilisation et la gestion de la terre, qui sont les composants de base de ce que nous appelons l'équation foncière" en termes mathématiques. Selon moi, nous pouvons dire que l'origine de l'entièreté du problème agraire en Afrique est le manque reconnaissance des droits historiques des communautés rurales sur leurs terres. Dans tout le continent, les communautés ont existé avant la création des états modernes. Pendant un certain temps, ces communautés ont réclamé leurs droits, avec des titres de possession ou de propriété que les états modernes n'avaient jamais reconnus auparavant.

Les puissances coloniales ont toujours imposé le modèle selon lequel celui qui a eu le pouvoir politique a également eu le pouvoir foncier, et elles n'ont jamais reconnu aucun droit local. Après l'indépendance, ce modèle a été maintenu, et toutes les terres sont restées propriété des états, à travers les gouvernements (il y a ici une confusion institutionnelle entre état et gouvernement qui mériterait plus d'attention).

Aujourd'hui, suite au processus d'augmentation de la conscience démocratique, plusieurs de ces acteurs locaux (communautés, petits paysans, etc.) réclament leurs droits historiques, qui sont très souvent en conflit avec la législation mise en place après l'indépendance. Ces conflits peuvent atteindre des dimensions importantes, allant jusqu'à la confrontation armée. Ne pas reconnaître le droit à la terre et accepter les gouvernements et leurs lois comme seule voix ne permettra jamais de résoudre la situation conflictuelle liée à la terre en Afrique. Les agences des Nations Unies s'intéressent au sujet à partir d'une perspective de reconnaissance des droits de l'homme.

Dans le même esprit, la stratégie appliquée en Afrique par la FAO commence par la reconnaissance qu'il y a une multiplicité d'acteurs à prendre en compte afin de trouver une solution pragmatique au problème agraire. La manière la plus simple et la plus sensible est d'entreprendre un processus de négociation à partir de la reconnaissance du droit que le législateur appellerait "droit éminent" concernant la terre, ce qui ne signifie pas un droit à la propriété dans le sens occidental du terme, mais plutôt comme une communauté. Dans la mesure où les communautés rurales et leurs droits territoriaux sont acceptés en tant qu'éléments principaux dans toute négociation liée à la terre, il est possible d'ouvrir un dialogue qui peut mener à des résultats positifs. Cependant, nous ne devons pas oublier que la question de l'accès, comme mentionnée ci-dessus, fait partie d'un problème plus large, qui inclut la régularisation des droits, l'utilisation et la gestion des ressources naturelles. N'oublions pas non plus que, dans une vision systémique, tout se tient. Par exemple, il n'est pas suffisant de résoudre le problème de l'accès ; il faut aussi créer les conditions nécessaires pour des systèmes de production viables pour les petits producteurs et les communautés rurales. Par conséquent, on devrait comprendre le principe du Pacte social territorial non seulement comme un instrument facilitant l'accès à la terre ou résolvant les conflits, mais également comme un instrument méthodologique pour approcher le problème du développement territorial dans une perspective durable, où "les plus pauvres des pauvres" sont reconnus tels qu'ils le méritent.

Qui devrait être inclus dans cette négociation? Quel rôle y tient la FAO?

Le rôle de la FAO est de stimuler et faciliter ces négociations tout en continuant à accomplir sa fonction classique d'assistance technique sur les sujets légaux et institutionnels. Ce n'est pas la FAO qui négocie, mais plutôt les institutions légitimes du pays, formelles ou informelles (gouvernements et communautés locales). En Afrique, la FAO a joué un rôle important dans ce sens au Mozambique, en Angola, en Guinée Bissau, en Mauritanie, etc. Ces pays sont en train de se doter d'instruments techniques (nouvelles lois agraires) selon le processus participatif proposé par la FAO. Il est clair que, dans ces processus, la société civile et ses institutions jouent un rôle central, puisque sans elles, il serait assez problématique de proposer un cadre de négociation viable. De même, les autres partenaires - naturellement, le secteur privé - devraient faire partie du pacte, à cause des implications, en termes de développement, que ce type d'approche cherche à encourager.

Quelles stratégies la FAO adopte-t-elle dans les pays ayant un déficit démocratique? Y a-t-il des conditions macro-économiques ou de gouvernabilité qui doivent exister pour que la FAO intervienne?

Nous pouvons dire que les pays sont de plus en plus sensibilisés à la stratégie de planification participative grâce à des approches semblables à celle du Pacte social proposé par la FAO. Aujourd'hui, la viabilité économique et sociale de cette approche est bien plus évidente qu'il y a dix ans, mais on ne peut pas encore considérer que cela va de soi.

Lorsque nous arrivons dans un pays pour y travailler, le niveau démocratique ou de corruption de ce pays est très important, et peut déterminer de facto la portée d'une telle intervention parce que, par opposition à plusieurs des approches courantes liées au thème des ressources naturelles, le point central du Pacte social territorial est, précisément, la dimension humaine. Si certains des partenaires principaux présentent un déficit démocratique, tout devient, évidemment, plus difficile.

Cependant, par ce pacte, nous cherchons également à apporter encouragement, reconnaissance et force à ces acteurs qui sont normalement tenus à l'écart des décisions qui les concernent. Parler d'un aménagement territorial participatif, qui s'oriente vers un Pacte social territorial, implique un énorme travail de prise de conscience tant des plus pauvres que des plus riches, pour comprendre qu'un accord négocié démocratiquement entre tous les partenaires impliqués a une chance bien plus grande d'être respecté et mis en application et, finalement, d'engendrer des résultats positifs.

Cette nouvelle vision que vous décrivez est-elle partagée par d'autres agences des Nations Unies? Comment se coordonnent-elles pour résoudre le problème agraire?

Là où nous avons travaillé, en évoluant des principes généraux vers les méthodologies pratiques, nous avons trouvé, heureusement, une série d'acteurs locaux qui sont arrivés, de diverses manières, à la même conclusion. L'important n'est pas une leadership intellectuel de la FAO dans cette approche. Il s'agit d'une question de conscience croissante concernant les rôles des différents partenaires dans le complexe problème agraire. Ce qui importe est que les résultats soient suffisamment importants afin d'exercer une influence positive sur les politiques agraires. Le point fondamental est, pour les communautés et leurs organismes représentatifs aussi bien que pour les gouvernements à tous les niveaux, de comprendre qu'il y a un avantage global pour chacun concernant ces droits. Cette sécurité foncière facilite un développement agricole et rural avec une base plus solide. L'investissement international atteindra plus facilement les pays s'il y règne une sécurité dans les régimes fonciers. La sécurité ne signifie pas nécessairement un document formel (titre de propriété) si un document écrit sur papier (formellement ou officieusement) est confirmé par les voisins. Sans entente de la part des communautés locales, un titre formel est à peine suffisant pour assurer la sécurité requise par des investisseurs.

Pouvons-nous dire alors que la sécurité foncière est l'un des piliers du développement rural?

Oui, absolument. Et c'est non seulement un pilier pour le développement rural, mais également pour la résolution des conflits et pour la sécurité alimentaire. Nous trouvons ceci non seulement en Angola mais également dans d'autres pays tels que le Soudan. La FAO lie étroitement la sécurité foncière à la sécurité alimentaire. N'importe quelle opération humanitaire, en outre, doit affronter ce problème si elle prévoit de créer les bases minimales nécessaires au développement.

Pouvez-vous illustrer ceci pour nous avec un exemple de l'application de cette approche dans un pays africain?

Pour la FAO, le pays qui a connu le plus grand développement conceptuel et pratique dans ce sens a été le Mozambique. Notre participation a été demandée au début des années 90, pendant la période des négociations pour la paix. Le processus a commencé d'une manière logique exemplaire : d'abord une discussion interne au sein de la société du Mozambique pour clarifier le type de modèle (intégré ou séparé) à adopter dans le pays pour sa politique agraire. Dans le modèle intégré, le développement est conçu du point de vue de toutes les ressources humaines existantes (petits fermiers, communautés, moyennes et grandes entreprises). Dans ce cas, il n'y avait aucune distinction entre l'agriculture commerciale et de subsistance, parce que, comme cela se produit dans la pratique, tous ces acteurs produisent pour le marché local, régional, national ou international. L'autre modèle, un héritage colonial, est basé sur le retour des meilleures terres aux "hommes d'affaires" de sorte qu'ils prennent en charge l'agriculture commerciale, alors que les communautés rurales demeurent en reste, fournissant leur travail et étant préoccupées par leur propre subsistance. C'est de cette manière qu'une agriculture dualiste est créée. En Mozambique, en 1995, la discussion a abouti à la création d'un modèle intégré et a ainsi engendré un processus de formulation de lois agraires cohérentes avec cette vision, basées sur la reconnaissance des droits des communautés. La fin du processus légal a établi les bases méthodologiques et pratiques de la mise en œuvre de cette philosophie. La clef, j'insiste, ne se trouve pas dans les titres d'enregistrement, mais dans la compréhension de cette philosophie de la part des partenaires, tant au sein du gouvernement qu'à l'extérieur de celui-ci (société civile, secteur privé). C'est une étape qui ne peut pas être franchie en deux ou trois ans après la proclamation de la loi agraire. Cela prend du temps. Nous la mettons à l'essai, avec quelques variations, en Angola, bien que dans un contexte différent parce qu'il s'agit d'un pays sortant juste de la guerre. Il y a des résultats spécifiques qui sont identifiés de la part des donateurs.

S'agit-il d'un modèle exclusivement africain, ou est-il applicable à tous les continents?

En réalité, le mot "modèle" n'est pas le plus approprié. Il s'agit plus d'un ensemble d'éléments méthodologiques basés sur le respect de la diversité, élaborant conjointement des solutions selon la situation socio-économique ou politique de chaque pays et mettant en pratique les principes historiques de la FAO, tels la participation et la décentralisation. Naturellement, nous n'avons aucune solution miracle pour chaque pays, mais nous constatons que ce processus de négociation pour un pacte social est un succès tant dans les pays ayant une vieille réforme agraire, tels que les Philippines, que dans les pays essayant maintenant de trouver quel type de solution appliquer à la terre, tels que le Brésil. Il est clair que nous parlons d'intervention de petite taille - c'est-à-dire, que nous ne pouvons pas encore parler de processus au niveau de pays entiers. Néanmoins, de nombreux signes dans le processus de négociation (ce que nous appelons un amenagement territorial participatif qui devient un pacte social territorial) indiquent une voie qui mériterait d'être renforcée et appliquée sur de plus grandes échelles.

Comment la structure du Réseau peut-elle contribuer, par le biais des Groupes Thématiques nationaux, à ce pacte social?

Les Groupes Thématiques peuvent avoir une fonction très importante. Nous ne sommes pas, comme je l'ai déjà expliqué, confronté à un sujet technique pour les avocats spécialisés, les experts agricoles ou les économistes. C'est une question de conscience démocratique. Ce qui est vraiment nécessaire, dans chaque pays aussi bien que dans chaque réalité sociale et territoriale, est de démarrer un processus d'élaboration d'une vision politico-institutionnelle, avec une perspective de système sur la reconnaissance des droits. Les Groupes Thématiques peuvent être très utiles dans chaque pays non seulement pour prendre des mesures concrètes pour la reconnaissance des droits, que ce soit en matière d'éducation, de santé ou agraire, mais également pour contribuer à une réflexion et des débats conceptuels qui permettent à chaque pays de former sa propre vision. Au Mozambique, en Angola ou dans n'importe quel autre pays, nous ne créons pas des modèles à copier, mais plutôt des réflexions encourageantes qui peuvent être très utiles, au-delà du problème agraire, afin de clarifier quel rôle la société civile peut jouer dans chaque pays, et quel type de formulation politique (centralisée ou décentralisée) est approprié. Si le but final est d'améliorer les conditions de vie des citoyens des pays membres des Nations Unies (et la FAO travaille pour rendre ceci possible dans le monde rural), une reconnaissance généralisée du droit à la terre est nécessaire. Les Groupes Thématiques peuvent contribuer à la croissance intellectuelle des pays dans ce sens, grâce à des groupes de réflexion et de discussion sur les centres d'intérêts concernant la réforme agraire de chaque pays. Au niveau international, l'échange d'information sur ce débat est essentiel.

Vous avez parlé de la société civile, des gouvernements et des Nations Unies. Quel rôle le secteur privé peut-il jouer?

Comme nous l'avons rapidement mentionné, sa participation est primordiale dans ce processus. Surtout dans le contexte africain où les gouvernements n'ont pas les capacités d'investissements financiers adéquates. Nous incluons le secteur privé local (celui des petits producteurs) dans la société civile, et sa participation est cruciale. Dans l'expérience du Mozambique, l'appui du secteur privé pour la reconnaissance des droits à la terre des communautés locales a permis de bien faire avancer tout le débat sur les questions agraires. Le secteur privé l'a fait notamment parce que cette reconnaissance réduit immédiatement les conflits dans les secteurs où il intervient.